Staatsverträge und Ständemehr

Institution

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Überblick

Die Frage, ob ein völkerrechtlicher Vertrag von grundlegender Tragweite dem Ständemehr (dem doppelten Mehr von Volk und Ständen gemäss Art. 142 Abs. 2 BV) unterstellt werden muss oder darf, gehört zu den heikelsten und traditionsreichsten Debatten des schweizerischen Staats- und Völkerrechts. Sie bricht regelmässig bei Weichenstellungen in der Europapolitik auf – so beim Beitritt zum Völkerbund (1920), beim EWR-Abkommen (1992), bei den bilateralen Vertragspaketen I und II und aktuell bei der Abstimmung über das Paket der Bilateralen III (Vertragspaket Schweiz–EU mit institutionellen Regelungen, dynamischer Rechtsübernahme und Streitbeilegung).

Verfassungsrechtlich prallen dabei zwei tragende Pfeiler der Eidgenossenschaft aufeinander:

1. Das Demokratieprinzip (Zählwert- und Stimmkraftgleichheit): Grundsätzlich gilt für Erlasse und Verträge auf Bundesebene das Mehrheitsprinzip. Das Volk entscheidet mit einfacher Mehrheit der Stimmenden (one person, one vote).
2. Das Föderalismusprinzip (Gleichgewicht der Gliedstaaten): Zum Schutz der kleineren Kantone vor einer Überstimmung durch die bevölkerungsreichen Zentren verlangt die Bundesverfassung bei Verfassungsänderungen und bestimmten völkerrechtlichen Beitritten zusätzlich die Zustimmung der Mehrheit der Kantone (Art. 142 Abs. 2 BV).

Dieses Thema ordnet die verfassungsrechtliche Referendumsordnung bei Staatsverträgen dogmatisch ein, analysiert die Handlungsoptionen des Parlaments und beleuchtet die Rolle der Bundesversammlung, die im Genehmigungsbeschluss gerichtlich unüberprüfbar (Art. 189 Abs. 4 BV) über das Vorliegen des Ständemehrs entscheidet.

Verfassungsrechtlicher Rahmen: Die duale Referendumsordnung

Die Bundesverfassung von 1999 unterscheidet bei völkerrechtlichen Verträgen strikt zwischen zwei Referendumskategorien: dem obligatorischen Referendum (Volk und Stände) und dem fakultativen Referendum (nur Volksmehr).

Das obligatorische Staatsvertragsreferendum (Art. 140 Abs. 1 Bst. b BV)

Gemäss Art. 140 Abs. 1 Bst. b BV unterstehen der Abstimmung des Volkes und der Stände zwingend einzig zwei staatsvertragliche Tatbestände:

• Der Beitritt zu Organisationen für kollektive Sicherheit (historisches Vorbild: Völkerbund 1920; UNO-Beitritt 2002);
• Der Beitritt zu supranationalen Gemeinschaften (historisches Vorbild: Europäischer Wirtschaftsraum EWR 1992; formeller Beitritt zur Europäischen Union).

Alle übrigen völkerrechtlichen Verträge fallen nicht unter das obligatorische Referendum nach Art. 140 Abs. 1 Bst. b BV.

Das fakultative Staatsvertragsreferendum (Art. 141 Abs. 1 Bst. d BV)

Völkerrechtliche Verträge von grosser Tragweite – unbefristete und unkündbare Verträge, der Beitritt zu gewöhnlichen internationalen Organisationen sowie Verträge, die wichtige rechtsetzende Bestimmungen enthalten oder deren Umsetzung Bundesgesetze erfordert – unterstehen nach Art. 141 Abs. 1 Bst. d BV dem fakultativen Referendum.

Das Bundesgericht hält in BGE 139 II 303 E. 7.1 fest:

«Die politischen Rechte sind in Art. 34 BV unter dem Kapitel der Grundrechte gewährleistet. Sie umfassen unter anderem das Recht, ein Referendum zu ergreifen. Die Ausübung des Referendumsrechts auf Bundesebene ist in Art. 140 f. BV und im Bundesgesetz vom 17. Dezember 1976 über die politischen Rechte (BPR; SR 161.1) geregelt».

Wird das Referendum ergriffen, so gilt nach Art. 141 Abs. 1 BV einzig das Volksmehr:

«Die Bundesverfassung bindet die Volksabstimmung über Vorlagen des fakultativen Referendums an die Voraussetzung, dass innert 100 Tagen 50'000 Stimmberechtigte ein entsprechendes Begehren unterzeichnet haben».

— BGE 139 II 303 E. 7.2

Das Erfordernis eines Ständemehrs sieht Art. 141 BV nicht vor.

Das Kriterium der supranationalen Gemeinschaft

Kern der verfassungsrechtlichen Diskussion um die Bilateralen Verträge (insbesondere das Paket der Bilateralen III) ist die Auslegung des Begriffs der supranationalen Gemeinschaft in Art. 140 Abs. 1 Bst. b BV.

Begriff und Merkmale in Lehre und Materialien

In der schweizerischen Staatsrechtslehre (u. a. Hangartner, Biaggini, Rhinow) und der bundesrätlichen Botschaft zur neuen Bundesverfassung (BBl 1997 I 1 ff., S. 367 f.) wird eine internationale Organisation als supranational eingestuft, wenn sie über folgende Wesensmerkmale verfügt:

1. Echte Hoheitsgewalt der Gemeinschaftsorgane: Die Organisation besitzt vom Willen der Einzelstaaten unabhängige Organe mit eigener Rechtsetzungs- und Exekutivkompetenz.
2. Unmittelbare innerstaatliche Anwendbarkeit (Durchgriffswirkung): Das von der Gemeinschaft erlassene Recht bindet Behörden und Bürger der Mitgliedstaaten direkt und unmittelbar, ohne dass es durch einen nationalen Transformationsakt umgesetzt werden müsste.
3. Anwendungsvorrang vor nationalem Recht: Im Kollisionsfall geht Gemeinschaftsrecht dem Landesrecht uneingeschränkt vor.
4. Obligatorische Gerichtsbarkeit mit Durchsetzungsmacht: Ein Gemeinschaftsgericht entscheidet letztinstanzlich und verbindlich über die Auslegung und Durchsetzung des Gemeinschaftsrechts.

Das klassische Paradebeispiel einer supranationalen Gemeinschaft ist die Europäische Union (EU). Auch das Abkommen über den Europäischen Wirtschaftsraum (EWR) von 1992 wurde als supranational qualifiziert, weil es einen gemeinsamen EWR-Gerichtshof und eine EFTA-Überwachungsbehörde vorsah; der Genehmigungsbeschluss wurde deshalb Volk und Ständen vorgelegt (und am 6. Dezember 1992 mit 50,3 % Volks-Nein sowie 16 Ganzen und 2 Halben Ständen abgelehnt).

Subsumtion des Pakets der Bilateralen III

Das Paket der Bilateralen III berührt das Binnenmarktrecht der EU und enthält institutionelle Mechanismen:

• Verpflichtung zur dynamischen Rechtsübernahme relevanter EU-Rechtsakte in den abgedeckten Sektoren;
• Streitbeilegungsmechanismus über ein paritätisches Schiedsgericht, welches jedoch bei Fragen zur Auslegung des EU-Rechts zwingend den Gerichtshof der Europäischen Union (EuGH) anrufen muss, dessen Auslegung für das Schiedsgericht bindend ist;
• Überwachung der Abkommen im Inland durch schweizerische Behörden.

In der staatsrechtlichen Beurteilung stehen sich zwei Auffassungen gegenüber:

• Formelle Auffassung (Bundesamt für Justiz und herrschende Lehre): Das Paket begründet keinen Beitritt zu einer supranationalen Gemeinschaft. Die Schweiz wird nicht Mitglied der EU; die EU-Organe erhalten keine direkte Befehlsgewalt über schweizerische Bürger oder Behörden; neue EU-Rechtsakte werden nicht automatisch innerstaatlich verbindlich, sondern müssen von der Schweiz in den verfassungsmässigen Verfahren (inklusive fakultativem Referendum im Inland) übernommen werden. Ein völkerrechtliches Streitbeilegungsverfahren begründet für sich allein noch keine Supranationalität. Art. 140 Abs. 1 Bst. b BV greift somit von Verfassungs wegen nicht.
• Materielle Auffassung (Föderalistische und völkerrechtskritische Lehre): Durch die dynamische Übernahmebindung und die faktische Bindung an Urteile des EuGH verzichtet die Schweiz in weiten Teilen auf ihre eigenständige Rechtssetzungsautonomie. Die vertragliche Anbindung führe materiell zu einer Quasi-Mitgliedschaft im EU-Binnenmarkt. Die Tragweite für das bundesstaatliche Gefüge der Schweiz sei derart grundlegend, dass teleologisch das Schutzniveau des obligatorischen Referendums mit Ständemehr geboten sei.

Die Handlungsoptionen der Bundesversammlung

Die Bundesversammlung genehmigt völkerrechtliche Verträge durch Bundesbeschluss (Art. 166 Abs. 2 BV, Art. 74 ParlG). Im Dispositiv dieses Beschlusses legt sie ausdrücklich fest, welcher Referendumsform der Vertrag untersteht. Dem Parlament stehen dabei theoretisch vier Wege offen:

Die Verfassungskoppelung als eleganter Ausweg

Will eine parlamentarische Mehrheit politisch sicherstellen, dass die Kantone über das Abkommen abstimmen können, ohne sich dem Vorwurf einer Verfassungsverletzung oder einer unhaltbaren Wortlautüberdehnung von Art. 140 Abs. 1 Bst. b BV auszusetzen, steht das Instrument der Verfassungskoppelung bereit: Gemäss Art. 141a Abs. 2 BV kann die Bundesversammlung Verfassungsbestimmungen, die der Umsetzung eines völkerrechtlichen Vertrags dienen, in den Genehmigungsbeschluss aufnehmen. Da Verfassungsänderungen nach Art. 140 Abs. 1 Bst. a BV zwingend Volk und Ständen unterstehen, gilt für die gesamte gekoppelte Vorlage das doppelte Mehr.

Letztinstanzlichkeit und Justizfreiheit der Bundesversammlung

Wer entscheidet verbindlich darüber, ob ein Bundesbeschluss dem Volksmehr oder auch dem Ständemehr untersteht?

Ausschluss richterlicher Kontrolle (Art. 189 Abs. 4 BV)

Akte der Bundesversammlung – wozu Bundesgesetze und Bundesbeschlüsse über Staatsverträge gehören – können beim Bundesgericht nicht angefochten werden, es sei denn, ein Gesetz sieht dies ausdrücklich vor (Art. 189 Abs. 4 BV). Ein solches Rechtsmittel existiert für Beschlüsse über die Referendumsunterstellung nicht.

Das Bundesgericht hat die Tragweite dieser Verfassungsnorm mehrfach präzisiert:

«Nach Art. 189 Abs. 4 BV können Akte der Bundesversammlung und des Bundesrates beim Bundesgericht grundsätzlich nicht angefochten werden. Die Verfassung räumt der Bundesversammlung und dem Bundesrat einen Spielraum ein, in den die Justiz grundsätzlich nicht einzugreifen hat».

— BGE 138 I 61 E. 7.1

Und in BGE 145 I 1 E. 5.1.1 bekräftigte das Bundesgericht:

«Gemäss Art. 189 Abs. 4 BV können Akte der Bundesversammlung und des Bundesrates beim Bundesgericht nur angefochten werden, wenn ein Bundesgesetz dies vorsieht. […] Indessen hat der Bundesgesetzgeber davon abgesehen, im Zusammenhang mit eidgenössischen Wahlen und Abstimmungen ein Rechtsmittel gegen Akte der Bundesversammlung und des Bundesrats vorzusehen».

Ebenso urteilte das Bundesgericht in BGE 147 I 194 E. 4.1:

«Gemäss Art. 189 Abs. 4 BV können Akte der Bundesversammlung und des Bundesrats beim Bundesgericht nicht angefochten werden, ausser das Gesetz sieht dies vor».

Daraus folgt: Die Bundesversammlung entscheidet letztinstanzlich, autonom und gerichtlich unüberprüfbar über die Referendumsform eines Staatsvertrags. Beschliesst das Parlament im Genehmigungsbeschluss, die Bilateralen Verträge dem obligatorischen Referendum nach Art. 140 Abs. 1 Bst. b BV zu unterstellen (oder dies abzulehnen), so kann kein Stimmberechtigter und kein Kanton diesen Entscheid vor Bundesgericht zu Fall bringen. Es handelt sich um einen justizfreien Leitentscheid der obersten Bundesbehörde (Art. 148 Abs. 1 BV).

Föderalismus versus Demokratieprinzip

Wird eine Vorlage Volk und Ständen unterbreitet, gilt das Mehrheitserfordernis von Art. 142 Abs. 2 BV:

Das Gewicht der Standesstimmen und die Stimmkraftgleichheit

Jeder Kanton verfügt über eine Standesstimme, die Halbkantone (OW, NW, BS, BL, AR, AI) über eine halbe Stimme (Art. 142 Abs. 4 BV). Für das Ständemehr sind somit mindestens 12 von 23 Standesstimmen erforderlich.

Dies führt zu einer erheblichen mathematischen Abweichung von der demokratischen Stimmkraftgleichheit:

• Eine Standesstimme im Kanton Uri (rund 37'000 Einwohner) oder im Kanton Appenzell Innerrhoden (rund 16'000 Einwohner, halbe Standesstimme) wiegt im Ständemehr ein Vielfaches einer Stimme im Kanton Zürich (über 1,5 Millionen Einwohner).

• Das Bundesgericht hat in BGE 147 I 194 E. 3.3 im Zusammenhang mit eidgenössischen Abstimmungen klargestellt:

  «Dennoch geht die Möglichkeit, dass eine Abstimmungsvorlage wie vorliegend allein am Erfordernis des Ständemehrs scheitern kann, klar aus Art. 140 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 142 Abs. 2 BV hervor».

  Und weiter stellte das Gericht fest, dass:

  «die mit der Regelung einhergehende Einschränkung der Stimmkraftgleichheit verfassungsrechtlich gewollt […] und für das Bundesgericht verbindlich ist».

  — BGE 147 I 194 E. 3.3

Das Risiko eines Legitimationskonflikts

Das Scheitern einer Vorlage am Ständemehr bei gleichzeitigem Volks-Ja (das sogenannte unechte Scheitern) ist historisch selten, birgt jedoch bei europapolitischen Grundsatzfragen enorme Sprengkraft:

• In der Geschichte des Bundesstaates seit 1848 scheiterten lediglich rund zehn eidgenössische Vorlagen am Ständemehr, obwohl sie das Volksmehr erreicht hatten (prominente Beispiele: die EWR-Nachverhandlungen, die Initiative für einen Beitritt zur EU [2001] oder die Konzernverantwortungsinitiative [2020]).
• Bei den Bilateralen Verträgen könnte ein Szenario eintreten, in dem eine klare Mehrheit der Schweizer Stimmbevölkerung dem Vertrag zustimmt, eine Mehrheit der Stände (getragen von ländlichen und kleineren Kantonen) die Vorlage jedoch verwirft.
• Umgekehrt würde der Verzicht auf das Ständemehr bei konservativ-föderalistischen Kräften zu einem empfundenen Legitimationsdefizit führen, da fundamentale Weichenstellungen traditionell im Konsens von Volk und Ständen entschieden werden.

Praxishinweise

Für die parlamentarische Beratung, Kampagnenführung und juristische Beurteilung künftiger Staatsvertragsabstimmungen gelten folgende Erfahrungssätze:

1. Die Weichenstellung erfolgt im parlamentarischen Genehmigungsbeschluss

• Die Auseinandersetzung um das Ständemehr wird nicht an der Urne entschieden, sondern im Parlament während der Detailberatung des Genehmigungsbeschlusses (Art. 74 ParlG).
• Wer das Ständemehr fordert, muss im National- und Ständerat eine Mehrheit für einen Unterstellungsantrag nach Art. 140 Abs. 1 Bst. b BV oder für eine Verfassungskoppelung nach Art. 141a BV organisieren.

2. Keine Beschwerdemöglichkeit nach dem Urnengang

• Nach BGE 147 I 194 E. 3.3 gilt:

  «Gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung sind Mängel in der Vorbereitung von Wahlen und Abstimmungen sofort und vor Durchführung des Urnenganges zu rügen, andernfalls der Stimmberechtigte sein Beschwerderecht im Grundsatz verwirkt».

• Da Beschlüsse der Bundesversammlung gemäss Art. 189 Abs. 4 BV ohnehin von der gerichtlichen Anfechtung ausgenommen sind, kann das anwendbare Mehrheitsregime nach der Abstimmung unter keinen Umständen mit einer Stimmrechtsbeschwerde angefochten werden.

3. Chronologische Übersicht über staatsvertragliche Grundsatzabstimmungen

Die folgende Tabelle illustriert die bisherige Bundes- und Abstimmungspraxis bei ausserordentlichen völkerrechtlichen Verträgen:

Leitentscheide

Literatur und Materialien

• Giovanni Biaggini, BV Kommentar: Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft, 2. Aufl., Zürich 2017, N. 6 ff. zu Art. 140 und N. 10 ff. zu Art. 141 BV.
• Andreas Kley, in: Bernhard Ehrenzeller et al. (Hrsg.), Die Schweizerische Bundesverfassung, St. Galler Kommentar, 3. Aufl., Zürich 2014, N. 7 zu Art. 142 BV.
• Pierre Tschanen, Staatsrecht der Schweizerischen Eidgenossenschaft, 4. Aufl., Bern 2016, § 24 Rz. 9–11.
• Bundesrat, Botschaft über eine neue Bundesverfassung vom 20. November 1996, BBl 1997 I 1 ff., S. 367 f. (zu den supranationalen Gemeinschaften).
• Bundesamt für Justiz (BJ), Rechtsgutachten zur Referendumsunterstellung institutioneller Abkommen Schweiz–EU (Gutachten vom 25. Januar 2019).

Betroffene Bestimmungen