Internationale Rechtshilfe in Strafsachen: Grundlagen, Verfahren und Rechtsschutz

Verfahrensablauf · Querschnittsthema

Internationale Rechtshilfe in StrafsachenStrafprozessrecht

Überblick

Straftaten machen an Landesgrenzen nicht halt: Gelder werden über ausländische Bankkonten verschoben, Beweismittel befinden sich auf Servern im Ausland, und Tatverdächtige setzen sich über Landesgrenzen ab. Weil die Hoheitsgewalt eines Staates an seinen Grenzen endet und fremde Ermittler in der Schweiz ohne ausdrückliche Bewilligung verbotene Handlungen für einen fremden Staat begehen würden (Art. 271 StGB), bedarf jede grenzüberschreitende Ermittlungshandlung der internationalen Rechtshilfe.

Die internationale Rechtshilfe in Strafsachen regelt, unter welchen Voraussetzungen und in welchen Formen die Schweiz ausländische Strafverfolgungs- und Justizbehörden unterstützt oder selbst um Unterstützung ersucht. Sie bezweckt eine wirksame Kriminalitätsbekämpfung, schützt zugleich aber grundlegende rechtsstaatliche Garantien der betroffenen Personen und wahrt die schweizerische Souveränität.

Die Zusammenarbeit folgt einer festen Hierarchie von Rechtsquellen: Staatsverträge gehen dem autonomen Landesrecht vor, doch gilt zugunsten einer effektiven Zusammenarbeit das sogenannte Günstigkeitsprinzip. In der Praxis dominiert die andere bzw. kleine Rechtshilfe (Art. 63 ff. IRSG) — insbesondere die Edition von Bankunterlagen, Einvernahmen und Kontosperren —, während die Auslieferung (Art. 32 ff. IRSG) den stärksten Eingriff in die persönliche Freiheit darstellt.

Rechtsquellen und das Günstigkeitsprinzip

Das schweizerische Rechtshilferecht stützt sich auf ein zweistufiges Normengefüge:

1. Völkerrechtliche Verträge (multilateral und bilateral):
   • Das Europäische Übereinkommen über die Rechtshilfe in Strafsachen vom 20. April 1959 (EUeR, SR 0.351.1) samt Zusatzprotokollen bildet den Hauptpfeiler der europäischen Zusammenarbeit (BGE 130 II 337 E. 1.).
   • Das Europäische Auslieferungsübereinkommen vom 13. Dezember 1957 (EAUe, SR 0.353.1) regelt die Auslieferung im Europaratsraum.
   • Der Schengen-Besitzstand (Schengener Durchführungsübereinkommen, SDÜ) sieht vereinfachte Übermittlungswege und direkte Behördenkontakte vor.
   • Daneben bestehen zahlreiche bilaterale Rechtshilfe- und Auslieferungsverträge (z. B. mit den USA, Kanada, Deutschland, Italien, Frankreich).
2. Autonomes Landesrecht: Das Bundesgesetz über internationale Rechtshilfe in Strafsachen (IRSG, SR 351.1) und die dazugehörige Verordnung (IRSV, SR 351.11). Das IRSG regelt alle Verfahren der Rechtshilfe, soweit Staatsverträge nicht vorgehen:

Das Günstigkeitsprinzip

Nach dem völkerrechtlichen Vorrangsprinzip verdrängen Staatsverträge das Landesrecht (Art. 1 Abs. 1 IRSG). Im Rechtshilferecht gilt dieser Grundsatz jedoch asymmetrisch: Sieht das autonome Landesrecht geringere formelle oder materielle Hürden vor als der Staatsvertrag, wendet die Schweiz ihr internes Recht an.

Das Bundesgericht hält fest: «Dasselbe gilt nach dem “Günstigkeitsprinzip”, wenn das schweizerische Landesrecht geringere Anforderungen an die Auslieferung stellt» (BGE 142 IV 250 E. 3.). Das Günstigkeitsprinzip dient der Erleichterung der zwischenstaatlichen Kooperation; es kommt allerdings dort an seine Grenzen, wo ein Staatsvertrag ausdrücklich abschliessende Schutzgarantien zugunsten des Verfolgten aufstellt.

Formen der internationalen Zusammenarbeit

Art. 1 Abs. 1 IRSG unterscheidet vier Hauptbereiche sowie die Zusammenarbeit mit internationalen Tribunalen:

Materielle Rechtshilfevoraussetzungen und Schranken

Rechtshilfe wird nicht schrankenlos gewährt. Das Rechtshilferecht tariert das Interesse an der zwischenstaatlichen Kriminalitätsbekämpfung gegen den Grundrechtsschutz des Einzelnen und die Souveränität des ersuchten Staates aus.

Beidseitige Strafbarkeit

Die beidseitige Strafbarkeit (double incrimination) verlangt, dass der dem Ersuchen zugrunde liegende Sachverhalt nach dem Recht beider Staaten mit Strafe bedroht ist.

• Voraussetzung für Zwangsmassnahmen: Bei der kleinen Rechtshilfe ist die beidseitige Strafbarkeit nur erforderlich, wenn Zwangsmassnahmen (wie Kontensperren, Editionen gegen den Willen der Bank oder Hausdurchsuchungen) verlangt werden (Art. 64 Abs. 1 i.V.m. Art. 5 Abs. 1 lit. a IRSG). Formlose Rechtshilfehandlungen (z. B. Zustellung von Urteilen oder Entgegennahme freiwilliger Aussagen) bedürfen keiner beidseitigen Strafbarkeit.
• Voraussetzung bei Auslieferung: Für eine Auslieferung muss die Tat nach dem Recht beider Staaten mit Freiheitsentzug bedroht sein, in der Regel von mindestens einem Jahr (Art. 35 Abs. 1 lit. a IRSG).

Das Bundesgericht prüft die beidseitige Strafbarkeit nicht anhand der rechtlichen Tatbestandsbezeichnungen, sondern nach dem Grundsatz der Sachverhaltsübertragung: «Für die Beurteilung der Strafbarkeit nach schweizerischem Recht ist der im Auslieferungsersuchen dargelegte Sachverhalt so zu würdigen, wie wenn die Schweiz wegen eines entsprechenden Sachverhalts ein Strafverfahren eingeleitet hätte» (BGE 142 IV 250 E. 5.2). Dabei «beschränkt sich der Rechtshilferichter auf eine Prüfung “prima facie”» (BGE 142 IV 250 E. 5.2). Besondere schweizerische Prozessvoraussetzungen wie das Vorliegen eines Strafantrags bei Antragsdelikten sind unbeachtlich (Art. 35 Abs. 2 lit. a IRSG; BGE 142 IV 250 E. 5.3).

Schutz der Menschenrechte und Ordre public (Art. 2 IRSG)

Rechtshilfe ist zwingend ausgeschlossen, wenn das ausländische Verfahren grundlegende rechtsstaatliche Mindeststandards verletzt:

Der Schutz nach Art. 2 IRSG konkretisiert den nationalen und internationalen Ordre public: «Die Geltung des internationalen Ordre public im Verhältnis zwischen ersuchendem und ersuchtem Staat im Rahmen der Rechtshilfe ergibt sich aus den im Einzelfall zu ermittelnden, für beide Staaten anwendbaren völkerrechtlichen Normen.» (BGE 149 IV 376 E. 3.3).

Die Anrufung von Art. 2 IRSG setzt jedoch eine qualifizierte Betroffenheit voraus: «Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung kann sich in erster Linie diejenige Person auf Art. 2 IRSG berufen, deren Auslieferung (oder Überstellung an ein internationales Strafgericht) verlangt wird. Wird mit dem Rechtshilfeersuchen die Herausgabe von Bankunterlagen verlangt, kann sich die angeklagte Person auf Art. 2 IRSG berufen, wenn sie sich auf dem Gebiet des ersuchenden Staats aufhält und geltend machen kann, dort konkret der Gefahr einer Verletzung ihrer Verfahrensrechte ausgesetzt zu sein» (BGE 150 IV 201 E. 4.2). Eine bloss in der Schweiz anfechtende Bank oder ein ausserhalb des ersuchenden Staates lebender Kontoinhaber kann sich in der Regel nicht auf Verfahrensmängel im Ausland berufen.

Ausschluss politischer, militärischer und fiskalischer Delikte

Art. 3 IRSG statuiert traditionelle Verweigerungsgründe:

1. Politische Delikte: «Die Auslieferung wird nicht bewilligt, wenn die strafbare Handlung, derentwegen sie begehrt wird, vom ersuchten Staat als eine politische oder eine mit einer solchen zusammenhängende strafbare Handlung angesehen wird» (BGE 130 II 337 E. 3.). Ausgenommen von diesem Schutz sind schwere Gewalttaten, Völkermord, Verbrechen gegen die Menschlichkeit und terroristische Akte (Art. 3 Abs. 2 EAUe; Art. 1 und 2 EÜBT).
2. Militärische Delikte: Taten, die ausschliesslich in der Verletzung militärischer Dienstpflichten bestehen (z. B. Desertion), sind von der Rechtshilfe ausgeschlossen.
3. Fiskaldelikte (Steuerdelikte): Das IRSG differenziert strikt zwischen einfacher Steuerhinterziehung und Abgabebetrug: «Art. 3 Abs. 3 IRSG sieht vor, dass Rechtshilfebegehren abzulehnen sind, wenn Gegenstand des Verfahrens eine Tat bildet, die auf eine Verkürzung fiskalischer Abgaben gerichtet ist. Jedoch kann einem Ersuchen um Rechtshilfe nach dem dritten Teil des Gesetzes entsprochen werden, wenn das Verfahren einen Abgabebetrug betrifft» (BGE 125 II 250 E. 2.). Ein Abgabebetrug liegt vor, «wenn der Täter durch sein arglistiges Verhalten bewirkt, dass dem Gemeinwesen unrechtmässig und in einem erheblichen Betrag eine Abgabe, ein Beitrag oder eine andere Leistung vorenthalten oder dass es sonst am Vermögen geschädigt wird» (BGE 125 II 250 E. 3a). Dies erfordert regelmässig die Verwendung gefälschter, verfälschter oder unwahrer Geschäftsbücher und Urkunden.

Verhältnismässigkeit und Verbot der Beweisausforschung

Rechtshilfemassnahmen müssen verhältnismässig sein (Art. 197 StPO). Nach dem Grundsatz der potentiellen Erheblichkeit dürfen nur diejenigen Beweismittel erhoben und übermittelt werden, die für das ausländische Verfahren von Nutzen sein können: «En vertu du principe de la proportionnalité, l’entraide ne peut être accordée que dans la mesure nécessaire à la découverte de la vérité recherchée par les autorités pénales de l’Etat requérant.» (BGE 136 IV 82 E. 4.1).

Aus dem Verhältnismässigkeitsprinzip folgt das strikte Verbot von Ausforschungsersuchen: «Im Bereich der internationalen Rechtshilfe in Strafsachen wird unter “fishing expedition” eine verpönte Beweisausforschung verstanden, die zur Auffindung von Belastungsmaterial zwecks Begründung eines Verdachts dient, ohne dass zuvor bereits konkrete Anhaltspunkte hierfür nach Gegenstand und Person bestünden» (BGE 125 II 65 E. 6b/aa). Das Ersuchen muss eine hinreichend konkrete Sachverhaltsschilderung enthalten, welche den Verdacht einer Straftat objektiviert.

Spezialitätsprinzip

Das Spezialitätsprinzip (Art. 38 und Art. 67 IRSG) verbietet dem ersuchenden Staat, übermittelte Beweise oder ausgelieferte Personen für Taten zu verfolgen oder zu bestrafen, die vor der Übergabe begangen wurden und nicht Gegenstand der bewilligten Rechtshilfe waren. Für eine Ausdehnung auf andere Delikte ist zwingend die nachträgliche Zustimmung der schweizerischen Behörde erforderlich (Art. 67 Abs. 2 IRSG).

Die Phasen des Rechtshilfeverfahrens (andere Rechtshilfe)

Das Verfahren bei Ersuchen ausländischer Staaten an die Schweiz gliedert sich in fünf aufeinanderfolgende Phasen:

Phase 1: Eingang, Vorprüfung und Überweisung

Rechtshilfeersuchen gelangen in der Regel an das Bundesamt für Justiz (BJ) als Zentralbehörde des Bundes (oder im Schengen-Verkehr direkt an die zuständige Staatsanwaltschaft). Das BJ prüft das Gesuch summarisch auf formelle Mängel (Art. 28 IRSG) und leitet es an die örtlich zuständige kantonale oder eidgenössische Vollzugsbehörde weiter (Art. 79a IRSG).

Phase 2: Eintretensverfügung und Zwangsmassnahmen

Die Ausführungsbehörde (in der Regel die kantonale Staatsanwaltschaft) erlässt eine formlose Eintretensverfügung (Art. 80a IRSG). Sie ordnet sogleich die erforderlichen Zwangsmassnahmen an — namentlich die Edition von Kontoeröffnungsunterlagen und Transaktionsbelegen bei Banken (Art. 265 StPO) oder die Sperre von Bankkonten (Art. 263 StPO).

Zwischenverfügungen können grundsätzlich nicht selbständig angefochten werden (Art. 80e Abs. 2 IRSG), es sei denn, sie bewirken einen unmittelbaren und nicht wieder gutzumachenden Nachteil (z. B. Beschlagnahme von Gegenständen oder Anwesenheit ausländischer Beamter bei Einvernahmen, Art. 80e Abs. 2 lit. b IRSG).

Phase 3: Gewährung des rechtlichen Gehörs und Triage

Sobald die Unterlagen bei der Staatsanwaltschaft eingegangen sind, hat die Behörde eine Bereinigung (Triage) vorzunehmen: Dokumente, die offenkundig keinen Bezug zum ausländischen Strafverfahren aufweisen, sind auszuscheiden.

Den legitimierten Parteien (namentlich dem Kontoinhaber) wird Gelegenheit gegeben, die Editionsakten einzusehen und begründete Ausscheidungsanträge zu stellen (Art. 80b Abs. 1 IRSG).

Phase 4: Schlussverfügung und vereinfachte Ausführung

Stimmt der Kontoinhaber der Herausgabe schriftlich zu, findet die vereinfachte Ausführung statt (Art. 80c IRSG). Das Verfahren wird ohne förmliche Schlussverfügung und ohne Rechtsmittelweg rasch abgeschlossen.

Widersetzt sich der Betroffene, erlässt die Ausführungsbehörde eine begründete Schlussverfügung (Art. 80d IRSG). Darin legt sie dar, aus welchen Gründen Rechtshilfe gewährt wird und welche Akten dem ersuchenden Staat übermittelt werden.

Phase 5: Vollzug und Übermittlung der Beweismittel

Beweismittel und Auskünfte aus dem Geheimbereich dürfen erst an den ersuchenden Staat herausgegeben werden, wenn die Schlussverfügung in Rechtskraft erwachsen ist (Art. 80l Abs. 1 IRSG).

Werden Vermögenswerte zur Einziehung herausgegeben (Art. 74a IRSG), verlangt das Bundesgericht rechtsstaatliche Mindestanforderungen an den ausländischen Entscheid: «Ausgeschlossen ist dagegen eine inhaltliche Kontrolle, d.h. eine Prüfung der materiellen Rechtsvoraussetzungen des ausländischen Einziehungsurteils» (BGE 145 IV 99 E. 3.2). Betrifft das Ersuchen eine blosse staatliche Ersatzforderung, «stünde Belgien als ersuchendem Staat stattdessen das Verfahren zur Vollstreckung von Strafentscheiden nach Art. 94 ff. IRSG offen» (BGE 149 IV 376 E. 6.1).

Rechtsschutz und Rechtsmittelweg

Das Rechtshilfeverfahren ist auf rasche Erledigung und Verhinderung trölerischer Verzögerungen ausgerichtet. Dementsprechend sind die Beschwerdelegitimation und der Zugang zum Bundesgericht stark eingeschränkt.

Beschwerdelegitimation (Art. 80h IRSG)

Zur Anfechtung ist nur befugt, wer eine spezifische Beziehungsnähe zur angefochtenen Verfügung aufweist: Das Bundesgericht verlangt eine «vom einschlägigen Bundesrecht erfasste “spezifische Beziehungsnähe” des Rechtsuchenden zur angefochtenen Schlussverfügung». Dagegen hält es fest: «Eine blosse mittelbare Betroffenheit genügt hingegen nicht» (BGE 137 IV 134 E. 5.2.1).

Daraus ergeben sich strenge Praxisregeln (Art. 9a IRSV):

• Bankkonten: Zur Anfechtung der Edition von Bankunterlagen ist ausschliesslich der formelle Kontoinhaber befugt (Art. 9a lit. a IRSV). Weder der bloss wirtschaftlich Berechtigte an den Vermögenswerten noch Zeichnungsberechtigte oder Aktionäre der Kontoinhaberin sind beschwerdelegitimiert (BGE 137 IV 134 E. 5.2.3).
• Banken: «Durch die Herausgabe der […] bezeichneten Unterlagen wird nicht sie direkt und persönlich betroffen, sondern vielmehr ihre Klientschaft, auf die sich die Dokumente beziehen» (BGE 128 II 211 E. 2.5). «Auch die der Beschwerdeführerin obliegende Geheimhaltungspflicht hinsichtlich der Identität ihrer Kunden und der mit diesen getätigten Geschäfte vermag ihr nach dem Gesagten noch keine Beschwerdebefugnis zu verleihen» (BGE 128 II 211 E. 2.5). Banken können die Edition ihrer Kundendossiers daher nicht anfechten.
• Beschlagnahmte Dokumente Dritter: «Die Beschlagnahme von Urkunden, die sich in den Händen von Dritten befinden, kann ein von der Zwangsmassnahme nur indirekt Betroffener nicht selbst anfechten» (BGE 137 IV 134 E. 5.2.3).

Beschwerde an die Beschwerdekammer des Bundesstrafgerichts

Verfügungen der kantonalen Ausführungsbehörden oder des Bundesamtes für Justiz unterliegen der Beschwerde an die Beschwerdekammer des Bundesstrafgerichts in Bellinzona (Art. 80e Abs. 1 IRSG, Art. 37 Abs. 2 lit. a StBOG).

Die Beschwerdefrist beträgt 30 Tage ab der schriftlichen Eröffnung der Schlussverfügung (Art. 80k IRSG). Das Bundesstrafgericht prüft Sachverhalt und Rechtsanwendung mit voller Kognition.

Beschwerde an das Bundesgericht bei besonders bedeutenden Fällen (Art. 84 BGG)

Gegen Entscheide des Bundesstrafgerichts steht die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht nur unter ausserordentlich strengen Voraussetzungen offen:

• Sie ist nur zulässig, wenn der Fall eine Auslieferung, eine Beschlagnahme, die Herausgabe von Gegenständen oder Vermögenswerten oder die Übermittlung von Informationen aus dem Geheimbereich betrifft und es sich um einen besonders bedeutenden Fall handelt (Art. 84 Abs. 1 BGG).
• Ein besonders bedeutender Fall liegt insbesondere vor, wenn Gründe für die Annahme bestehen, dass elementare Verfahrensgrundsätze verletzt worden sind oder das Verfahren im Ausland schwere Mängel aufweist (Art. 84 Abs. 2 BGG).

Das Bundesgericht betont die Filterfunktion der Norm: «Artikel 84 BGG bezweckt die wirksame Begrenzung des Zugangs zum Bundesgericht im Bereich der internationalen Rechtshilfe in Strafsachen. Bei der Beantwortung der Frage, ob ein besonders bedeutender Fall gegeben ist, steht dem Bundesgericht ein weiter Ermessensspielraum zu» (BGE 145 IV 99 E. 1.2).

Wird der besonders bedeutende Fall verneint, fällt das Gericht den Nichteintretensentscheid im Dreiergremium: «Erachtet das Bundesgericht eine Beschwerde als unzulässig, weil kein besonders bedeutender Fall im Sinne von Art. 84 BGG gegeben ist, so fällt es innert 15 Tagen seit Abschluss eines allfälligen Schriftenwechsels einen Nichteintretensentscheid» (BGE 133 IV 125 E. 1.2). In der Praxis tritt das Bundesgericht auf weniger als 5 Prozent der Rechtshilfebeschwerden ein.

Aufschiebende Wirkung

Die Beschwerde gegen eine Schlussverfügung oder gegen eine Auslieferungsbewilligung hat von Gesetzes wegen aufschiebende Wirkung (Art. 80l Abs. 1 IRSG; BGE 142 IV 250 E. 8.2). «Nach dem Sinn und Zweck von Art. 103 Abs. 2 lit. c BGG sollen Auskünfte aus dem Geheimbereich sowie Gegenstände und Vermögenswerte erst dann an den ersuchenden Staat herausgegeben werden, wenn endgültig feststeht, dass Rechtshilfe gewährt wird.» (BGE 142 IV 250 E. 8.2). Beweismittel dürfen somit keinesfalls vor Abschluss des Rechtsmittelverfahrens übermittelt werden.

Praxishinweise

1. Für betroffene Kontoinhaber und Unternehmen:
   • Sobald eine Bank von einer rechtshilfeweisen Kontosperre oder Editionsverfügung Kenntnis erhält, informiert sie ihren Kunden in der Regel (ausser es liegt eine gerichtliche Geheimhalteverfügung vor).
   • Prüfen Sie sofort die Parteistellung: Nur der formelle Kontoinhaber kann Rechtsmittel ergreifen. Wirtschaftlich Berechtigte haben keine Beschwerdelegitimation und müssen zivilrechtliche Weisungen an den Kontoinhaber richten.
   • Konzentrieren Sie Einwendungen auf die Triage (Ausscheidung deliktsfremder Transaktionen und Daten unbeteiligter Dritter) sowie auf substanziierte Verletzungen elementarer Verfahrensrechte im ersuchenden Staat.
2. Für Rechtsanwältinnen und Rechtsanwälte:
   • Verpassen Sie nicht die 30-tägige Beschwerdefrist an das Bundesstrafgericht (Art. 80k IRSG). Fristerstreckungen sind im Rechtshilfeverfahren ausgeschlossen.
   • Bekämpfen Sie nicht Zwischenverfügungen: Rekurse gegen Editions- oder Sperrverfügungen sind mangels nicht wieder gutzumachenden Nachteils unzulässig; Rügen sind für die Beschwerde gegen die Schlussverfügung aufzusparen.
   • Für den Weiterzug an das Bundesgericht (Art. 84 BGG): Die Beschwerdeschrift muss in einem separaten Abschnitt detailliert darlegen, weshalb eine Rechtsfrage von grundsätzlicher Tragweite vorliegt oder welche schwerwiegenden Mängel das Verfahren im Ausland aufweist. Ein blosser Hinweis auf hohe Deliktsbeträge oder prominente Personen begründet für sich allein keinen besonders bedeutenden Fall.
3. Für Strafverfolgungsbehörden und Gerichte:
   • Trennen Sie reine Steuerhinterziehungen (keine Rechtshilfe nach Art. 3 Abs. 3 IRSG) sorgfältig von Abgabebetrugstatbeständen (Rechtshilfe zulässig bei Vorliegen falscher Urkunden).
   • Stellen Sie sicher, dass keine Beweismittel vor formeller Rechtskraft der Schlussverfügung an die ausländische Behörde abfliessen (Art. 80l Abs. 1 IRSG).

Leitentscheide

Literatur

• Robert Zimmermann, La coopération judiciaire internationale en matière pénale, 5. Aufl., Bern 2019 (zitiert in BGE 149 IV 376 E. 3.3 und BGE 137 IV 134 E. 5.2.3).
• Gerhard Fiolka / Roy Garré, in: Basler Kommentar, Internationales Strafrecht, Basel 2015 (zitiert in BGE 147 II 432 E. 3.2 und BGE 142 IV 250 E. 5.3).

Betroffene Bestimmungen

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