Entfernungs- und Fernhaltemassnahmen im Ausländer- und Strafrecht

Grundbegriff · Querschnittsthema

Ausländerrecht › Einreiseverbot und ZEMISMaterielles Strafrecht › LandesverweisungAusländerrecht › Ausländerrechtliche Haft und ZwangsmassnahmenGrundrechte und Verfahrensgarantien

Überblick

In der öffentlichen Diskussion und der medialen Berichterstattung werden die Begriffe Wegweisung, Ausweisung, Landesverweisung, Ausschaffung und Einreiseverbot häufig vermengt oder als Synonyme verwendet. Im schweizerischen Recht bezeichnen sie jedoch grundverschiedene Rechtsfiguren mit jeweils eigener Rechtsnatur, Zuständigkeit, Anordnungsvoraussetzung und verfassungsrechtlicher Tragweite.

Das Migrations- und Strafrecht fasst diese Rechtsinstitute unter dem dogmatischen Oberbegriff der Entfernungs- und Fernhaltemassnahmen zusammen (vgl. das 8. Kapitel des Bundesgesetzes über die Ausländerinnen und Ausländer und über die Integration [AIG, SR 142.20]: Beendigung des Aufenthalts und Fernhaltemassnahmen, Art. 61–68 AIG; sowie den 3. Titel des Schweizerischen Strafgesetzbuchs [StGB, SR 311.0]: Landesverweisung, Art. 66a–66d StGB; ferner die ständige Rechtsprechung, z. B. BGE 145 IV 364 E. 3.5.2).

Systematisch lassen sich zwei grundlegende Wirkungsrichtungen unterscheiden:

1. Entfernungsmassnahmen (aufenthaltsbeendend): Sie richten sich an Personen, die sich im Inland befinden, beenden deren rechtmässigen oder tatsächlichen Aufenthalt und verpflichten sie zur Ausreise aus der Schweiz. Hierzu gehören die Wegweisung (Art. 64 ff. AIG, Art. 44 AsylG), die sicherheitspolizeiliche Ausweisung (Art. 68 AIG) und die strafrechtliche Landesverweisung (Art. 66a ff. StGB).
2. Fernhaltemassnahmen (zugangsverweigernd): Sie entfalten ihre Wirkung primär gegenüber Personen im Ausland und untersagen ihnen das künftige Überschreiten der Grenze und den Aufenthalt im schweizerischen Hoheitsgebiet (sowie in der Regel im Schengen-Raum). Kerninstrument ist das Einreiseverbot (Art. 67 AIG).

Das Bundesgericht bringt diese Schutzfunktion im Zusammenhang mit den flankierenden Zwangsmassnahmen auf den Punkt: «Zweck der ausländerrechtlichen Administrativhaft ist einzig die Sicherung der Durchführung des Wegweisungs-, Ausweisungs- oder strafrechtlichen Landesverweisungsverfahrens und des Vollzugs der entsprechenden Entscheide.» (BGE 149 II 6 E. 4.2.1).

Die Systematik im Überblick

Die folgende Gegenüberstellung ordnet die Rechtsfiguren anhand ihrer zentralen Wesensmerkmale ein:

Rechtsgrundlagen

Die zentralen Normen des Ausländer- und Strafrechts spiegeln diese Aufgabenteilung wider:

Die Massnahmen im Einzelnen

1. Wegweisung (Art. 64 ff. AIG, Art. 44 AsylG)

Die Wegweisung ist das ordentliche ausländerrechtliche Rechtsinstrument zur Beendigung der Anwesenheit. Sie wird verfügt, wenn eine ausländische Person die erforderliche Bewilligung nicht besitzt, die Einreisevoraussetzungen nicht erfüllt oder eine Bewilligung verweigert, widerrufen oder nicht verlängert wurde (Art. 64 Abs. 1 AIG). Im Asylverfahren verfügt das SEM bei Ablehnung oder Nichteintreten auf ein Asylgesuch die Wegweisung aus der Schweiz (Art. 44 AsylG).

• Rechtsnatur: Die Wegweisung ist eine reine Wiederherstellungsmassnahme des Verwaltungsrechts. Sie verfolgt weder einen pönalen Zweck noch setzt sie ein vorwerfbares Fehlverhalten voraus. Sie statuiert lediglich die öffentlich-rechtliche Pflicht, das schweizerische Hoheitsgebiet zu verlassen.
• Frist und Vollstreckbarkeit: In der Regel ist mit der Wegweisungsverfügung eine angemessene Ausreisefrist von 7 bis 30 Tagen anzusetzen (Art. 64d Abs. 1 AIG). Die Wegweisung ist jedoch sofort vollstreckbar, wenn Fluchtgefahr besteht, die Person die öffentliche Sicherheit und Ordnung gefährdet oder ein Nichteintretensentscheid im Asylverfahren ergeht (Art. 64d Abs. 2 AIG).
• Vollzugshindernisse: Der Vollzug der Wegweisung ist durch die Behörden von Amtes wegen auf seine Durchführbarkeit zu prüfen (Art. 83 AIG). Ist der Vollzug unzulässig (Verletzung des Non-Refoulement-Gebots nach Art. 25 Abs. 2–3 BV, Art. 3 EMRK oder Art. 33 FK), unzumutbar (konkrete Gefährdung durch Krieg, Bürgerkrieg oder medizinische Notlage) oder tatsächlich unmöglich, ordnet das SEM die vorläufige Aufnahme (Status F) an (BGE 140 II 74 E. 2.1; BGE 130 II 56 E. 1.).

2. Ausweisung (Art. 68 AIG)

Die Ausweisung ist eine spezialgesetzliche, sicherheitspolizeiliche Schutzmassnahme des Bundes. Sie bezweckt die Gefahrenabwehr auf staatspolitischer Ebene:

• Zuständigkeit und Anlass: Ausweisungen werden ausschliesslich durch das Bundesamt für Polizei (fedpol) verfügt, und zwar «zur Wahrung der inneren oder der äusseren Sicherheit der Schweiz» (Art. 68 Abs. 1 AIG). Vor Erlass der Verfügung ist zwingend der Nachrichtendienst des Bundes (NDB) anzuhören.
• Verfassungsbezug: Art. 68 AIG konkretisiert die verfassungsrechtliche Kompetenz des Bundes: «Art. 68 AuG konkretisiert auf Gesetzesstufe Art. 121 Abs. 2 BV» (BGer 2C_584/2018 vom 9. Juli 2018 E. 2.2), wonach Ausländerinnen und Ausländer aus der Schweiz ausgewiesen werden, wenn sie die Sicherheit des Landes gefährden (vgl. auch Art. 185 BV).
• Rechtsfolgen: Die Ausweisung ist bei Gefährdung der Staatssicherheit sofort vollstreckbar (Art. 68 Abs. 4 AIG) und wird von Gesetzes wegen zwingend mit einem befristeten oder unbefristeten Einreiseverbot verknüpft (Art. 68 Abs. 3 AIG). Zudem hebt eine rechtskräftige Ausweisung nach Art. 68 AIG eine allfällige vorläufige Aufnahme kraft Gesetzes auf: «Allerdings erlischt gemäss Art. 83 Abs. 9 AIG die vorläufige Aufnahme von Gesetzes wegen, wenn namentlich eine Ausweisung nach Art. 68 AIG rechtskräftig geworden ist» (BGer 2C_577/2024 vom 15. Januar 2025 E. 5.2.2).
• Historische Bereinigung: Vor dem 1. Oktober 2016 gab es im damaligen Ausländergesetz (aArt. 67 AuG) sowie im früheren ANAG auch eine kantonale Ausweisung wegen schwerer Straffälligkeit. Mit dem Inkrafttreten der strafrechtlichen Landesverweisung wurde dieser kantonale Ausweisungstatbestand ersatzlos aufgehoben. Seither kennt das schweizerische Verwaltungsrecht die Ausweisung ausschliesslich als Instrument des Bundes zur Abwehr von Bedrohungen der Staatssicherheit.

3. Strafrechtliche Landesverweisung (Art. 66a ff. StGB)

Mit der Umsetzung der eidgenössischen Volksinitiative Zur Ausschaffung krimineller Ausländer (Ausschaffungsinitiative, Art. 121 Abs. 3–6 BV) per 1. Oktober 2016 wurde die Aufenthaltsbeendigung bei Straftaten dem Verwaltungsrecht entzogen und in das Strafrecht verlagert:

• Zuständigkeit: Die Landesverweisung wird ausschliesslich durch das Strafgericht im Rahmen eines Strafurteils ausgesprochen. Die Verwaltungsbehörden sind an den richterlichen Entscheid gebunden und dürfen ihn weder abändern noch unterlaufen.
• Obligatorische Landesverweisung (Art. 66a StGB): Wird eine ausländische Person wegen einer im Deliktskatalog von Art. 66a Abs. 1 StGB aufgeführten Tat verurteilt (z. B. Tötungs-, schwere Körperverletzungs-, Sexual-, Raub-, Einbruch- oder Betäubungsmitteldelikte), verweist sie das Gericht zwingend für 5 bis 15 Jahre des Landes. Das Bundesgericht stellt klar: «Die obligatorische Landesverweisung wegen einer Katalogtat im Sinne von Art. 66a Abs. 1 StGB greift grundsätzlich unabhängig von der konkreten Tatschwere» (BGE 146 IV 105 E. 3.4.1); sie greift auch bei Versuch und Gehilfenschaft: «dass die Landesverweisung entsprechend den allgemeinen Regeln des StGB nicht nur bei einer Verurteilung als Allein- und Haupttäter greife, sondern bei sämtlichen Täterschafts- und Teilnahmeformen ausgesprochen werden müsse sowie unabhängig davon, ob es beim Versuch geblieben sei und ob die Strafe bedingt, unbedingt oder teilbedingt ausfalle» (BGE 144 IV 168 E. 1.4.1).
• Härtefallklausel (Art. 66a Abs. 2 StGB): Eine Ausnahme von der Verweisung ist nur unter restriktiven Voraussetzungen möglich: «Von der Anordnung der Landesverweisung kann nur “ausnahmsweise” unter den kumulativen Voraussetzungen abgesehen werden, dass sie (1.) einen schweren persönlichen Härtefall bewirken würde und (2.) die öffentlichen Interessen an der Landesverweisung gegenüber den privaten Interessen des Ausländers am Verbleib in der Schweiz nicht überwiegen.» (BGE 146 IV 105 E. 3.4.2; vgl. BGE 144 IV 332 E. 3.3.1).
• Fakultative Landesverweisung (Art. 66abis StGB): Bei Nicht-Katalogtaten kann das Gericht eine ausländische Person für 3 bis 15 Jahre des Landes verweisen, wenn sie wegen eines Verbrechens oder Vergehens zu einer Strafe verurteilt wird. Hier gilt das pflichtgemässe richterliche Ermessen im Rahmen einer umfassenden Verhältnismässigkeitsprüfung.
• Wirkung und SIS-Ausschreibung: Die Landesverweisung verbindet den Entzug des Aufenthaltsrechts mit einer Fernhaltewirkung. Bei Drittstaatsangehörigen hat das Strafgericht im Urteilsdispositiv zwingend über die Ausschreibung zur Einreiseverweigerung im Schengener Informationssystem (SIS) zu befinden: «Die Ausschreibung der Landesverweisung im SIS unterliegt - wie auch die Landesverweisung selber - nicht dem Anklageprinzip» und «Spricht das Gericht eine Landesverweisung aus, muss es bei Drittstaatsangehörigen - unabhängig von einem entsprechenden Antrag der Staatsanwaltschaft - daher zwingend auch darüber befinden, ob die Landesverweisung im SIS auszuschreiben ist.» (BGE 146 IV 172 E. 3.2.5).
• Vollzugshemmung (Art. 66d StGB): Stehen dem Vollzug völkerrechtliche Hindernisse entgegen (insb. Art. 3 EMRK), schiebt die Vollzugsbehörde den Vollzug auf; die Landesverweisung bleibt als Titel jedoch bestehen.

4. Einreiseverbot (Art. 67 AIG)

Das Einreiseverbot ist die zentrale administrative Fernhaltemassnahme des Ausländerrechts (Art. 67 AIG):

• Zweck und Abgrenzung: Das Einreiseverbot beendet keinen Aufenthalt, sondern untersagt einer Person im Ausland das künftige Betreten des schweizerischen Staatsgebiets und des Schengen-Raums (Art. 5 Abs. 1 lit. d AIG). Es verfolgt einen rein präventiven Zweck und darf nicht als Strafe verhängt werden.
• Zuständigkeit: Grundsätzlich verfügt das SEM das Einreiseverbot; fedpol ist zuständig, wenn das Verbot zur Wahrung der inneren oder äusseren Sicherheit dient (Art. 67 Abs. 4 AIG).
• Muss- und Kann-Tatbestände: Das SEM verfügt ein Einreiseverbot zwingend (Art. 67 Abs. 1 AIG), wenn eine Wegweisung sofort vollstreckbar ist, die Ausreisefrist missachtet wurde, die Person gegen die öffentliche Sicherheit und Ordnung verstossen oder diese gefährdet hat, oder gegen ausländerrechtliche Bestimmungen (z. B. Erwerbstätigkeit ohne Bewilligung) verstossen wurde. Fakultativ kann es angeordnet werden, wenn Sozialhilfe bezogen wurde oder die Ausschaffungskosten nicht beglichen wurden (Art. 67 Abs. 2 AIG).
• Dauer: Das Einreiseverbot wird für höchstens fünf Jahre verhängt; bei schwerwiegender Gefahr für die öffentliche Sicherheit und Ordnung kann es für eine längere Dauer oder durch fedpol unbefristet ausgesprochen werden (Art. 67 Abs. 3 AIG; BGE 139 II 121 E. 5.1).
• Suspendierung: Aus wichtigen humanitären Gründen oder zur Wahrnehmung von Gerichtsterminen kann das SEM oder fedpol das Einreiseverbot vorübergehend suspendieren (Art. 67 Abs. 5 AIG).

5. Flankierende Massnahmen und Abgrenzung zu Realakten

Zur Gewährleistung der Durchsetzbarkeit und des Grenzschutzes stehen weitere rechtliche und tatsächliche Instrumente bereit:

• Ausschaffung (Vollzug): Die Ausschaffung ist kein eigenständiger Rechtsakt, sondern die behördliche Vollstreckung (Realakt) einer Wegweisung, Ausweisung oder Landesverweisung durch die kantonalen Polizeibehörden (Art. 69 ff. AIG).
• Einreiseverweigerung / Zurückweisung an der Grenze (Art. 65 AIG, Art. 14 SGK): Erfüllt eine Person an der Grenze die Einreisevoraussetzungen nicht (z. B. fehlendes Visum oder fehlende finanzielle Mittel), verweigert ihr das Bundesamt für Zoll und Grenzsicherheit (BAZG) unmittelbar die Einreise.
• Ein- und Ausgrenzung (Art. 74 AIG): Die kantonale Migrationsbehörde kann einer ausländischen Person vorschreiben, ein zugewiesenes Gebiet nicht zu verlassen (Eingrenzung) oder ein bestimmtes Gebiet nicht zu betreten (Ausgrenzung/Rayonverbot). Dies ist keine Fernhaltung vom Staatsgebiet, sondern eine räumliche Aufenthaltsbeschränkung im Inland.
• Administrativhaft (Art. 73–81 AIG): Zur Sicherung des Wegweisungs-, Ausweisungs- oder Landesverweisungsvollzugs kann die Behörde die Person in Vorbereitungs-, Ausschaffungs- oder Durchsetzungshaft nehmen (vgl. eingehend das Thema Ausländerrechtliche Administrativhaft).

Grenzen und Schranken: Grundrechte und Völkerrecht

Entfernungs- und Fernhaltemassnahmen greifen empfindlich in die Grundrechte der Betroffenen ein und unterliegen strengen verfassungs- und konventionsrechtlichen Schranken:

1. Schutz des Privat- und Familienlebens (Art. 8 EMRK, Art. 13 BV)

Die Beendigung des Aufenthalts oder die Fernhaltung kann das Recht auf Achtung des Privat- und Familienlebens (Art. 8 EMRK, Art. 13 BV) verletzen. Das Bundesgericht unterscheidet dabei scharf zwischen der blossen Verweigerung einer Aufenthaltsbewilligung und Massnahmen mit Fernhaltewirkung:

«Bei der Frage, ob der Anspruch auf Achtung des Privat- oder Familienlebens durch eine Landesverweisung tangiert ist, ist jedoch zusätzlich zu beachten, dass die Landesverweisung - anders als die blosse Verweigerung einer Aufenthaltsbewilligung - zwingend mit einem Einreiseverbot einhergeht (vgl. Art. 5 Abs. 1 lit. d AIG [SR 142.20]). Bei der Verweigerung einer Aufenthaltsbewilligung wird demgegenüber lediglich der dauernde Aufenthalt und das Zusammenleben in der Schweiz mit anderen Personen verunmöglicht. […] Regelmässige Besuche in der Schweiz im Rahmen von Kurzaufenthalten zur Pflege der familiären Beziehungen sind nicht von vornherein ausgeschlossen. […] Anders verhält es sich bei einer strafrechtlichen Landesverweisung, die solche Kurzaufenthalte in der Schweiz nicht zulässt. Letztere hat im Vergleich zur blossen Verweigerung einer Aufenthaltsbewilligung daher weitreichendere Auswirkungen auf das durch Art. 8 EMRK und Art. 13 BV geschützte Privat- und Familienleben, da sie auch die Ausübung des Besuchsrechts in der Schweiz verunmöglicht.» (BGE 151 I 248 E. 5.6.2).

2. Das Freizügigkeitsabkommen (FZA)

Gegenüber Staatsangehörigen von EU- und EFTA-Mitgliedstaaten dürfen Entfernungs- und Fernhaltemassnahmen nicht allein aus wirtschaftlichen Gründen oder generalpräventiven Erwägungen ergriffen werden (Art. 5 Abs. 1 Anhang I FZA):

«Entfernungs- oder Fernhaltemassnahmen setzen eine hinreichend schwere und gegenwärtige Gefährdung der öffentlichen Ordnung durch den betreffenden Ausländer voraus» (BGE 145 IV 364 E. 3.5.2). Eine strafrechtliche Verurteilung genügt für sich allein nicht; erforderlich ist stets eine einzelfallbezogene Prognose des künftigen Wohlverhaltens und eine konkrete Rückfallgefahr.

3. Zwingendes Völkerrecht und Non-Refoulement

Keine Person darf in einen Staat ausgeschafft oder zurückgewiesen werden, in dem ihr Folter oder eine andere grausame, unmenschliche oder erniedrigende Behandlung oder Strafe droht (Art. 3 EMRK, Art. 25 Abs. 3 BV). Bei der Landesverweisung führt ein solches Vollzugshindernis zur richterlichen oder behördlichen Vollzugshemmung (Art. 66d StGB), bei der Wegweisung zur Feststellung der Unzulässigkeit des Vollzugs und zur vorläufigen Aufnahme (Art. 83 Abs. 3 AIG).

4. Strafbewehrung: Verweisungsbruch (Art. 291 StGB)

Die Missachtung einer formell rechtskräftigen Ausweisung oder Landesverweisung ist nach Art. 291 StGB als Verweisungsbruch mit Freiheitsstrafe bis zu drei Jahren oder Geldstrafe bedroht. Die Missachtung eines administrativen Einreiseverbots wird demgegenüber nach Art. 115 Abs. 1 lit. a/b AIG als rechtswidrige Einreise oder rechtswidriger Aufenthalt bestraft (subsidiär zu Art. 291 StGB; BGE 147 IV 232 E. 1.1).

Praxishinweise

• Verfahrenstrennung beachten: Ist gegen eine ausländische Person ein Strafverfahren hängig, das zu einer Landesverweisung führen kann, hat die Migrationsbehörde den Ausgang des Strafverfahrens in der Regel abzuwarten. Das Strafgericht entscheidet exklusiv über die Landesverweisung; die kantonale Migrationsbehörde kann eine Landesverweisung weder selbständig anordnen noch eine richterlich verweigerte Landesverweisung durch ein kantonales Einreiseverbot faktisch nachholen.
• Zuständigkeit bei Einreiseverboten: Richtet sich ein Einreiseverbot gegen eine Person ohne strafgerichtliche Landesverweisung (z. B. wegen Delinquenz im Ausland oder Verstössen gegen das AIG), ist das SEM zuständig. Betrifft die Gefährdung hingegen die innere oder äussere Staatssicherheit (NDB-Erkenntnisse, Terrorismusbezug), liegt die Zuständigkeit bei fedpol (Art. 67 Abs. 4 AIG).
• Ausreisefrist und sofortige Vollstreckbarkeit: Bei Wegweisungsverfügungen ist stets zu prüfen, ob die Ausreisefrist nach Art. 64d Abs. 1 AIG gewährt oder nach Art. 64d Abs. 2 AIG entzogen wurde. Der Entzug der Ausreisefrist führt nach Art. 67 Abs. 1 lit. a AIG zwingend zur Pflicht des SEM, ein Einreiseverbot zu verfügen.
• Rechtsmittelwege nicht verwechseln:
  • Wegweisung (kantonal): Einsprache/Beschwerde an das kantonale Verwaltungs-/Obergericht, danach subsidiäre Verfassungsbeschwerde oder Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht (Art. 83 lit. c Ziff. 4 BGG beachten).
  • Wegweisung (Asylbereich) / Einreiseverbot (SEM): Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht (BVGer); dessen Entscheid ist bezüglich Einreiseverboten und Wegweisungen in der Regel endgültig (Art. 83 lit. c Ziff. 1 und 4 BGG).
  • Ausweisung (fedpol): Beschwerde an das BVGer; gegen dessen Urteil ist bei Gefährdung der Staatssicherheit die Beschwerde an das Bundesgericht nach Art. 83 lit. a BGG unzulässig, soweit die innere oder äussere Sicherheit betroffen ist.
  • Landesverweisung: Ordentliche strafrechtliche Berufung an das kantonale Berufungsgericht, danach Beschwerde in Strafsachen an die I. oder II. strafrechtliche Abteilung des Bundesgerichts (Art. 78 ff. BGG).
• FZA-Privileg aktiv geltend machen: Bei Unionsbürgerinnen und Unionsbürgern muss die Vertretung darauf hinwirken, dass Behörden und Gerichte nicht schematisch auf Strafurteile abstellen, sondern das zwingende Erfordernis einer gegenwärtigen, schweren Gefährdung der öffentlichen Ordnung nach BGE 145 IV 364 E. 3.5.2 prüfen.

Leitentscheide

Literatur

• Thomas Häberli, in: Basler Kommentar, Bundesverfassung, Basel 2015, Art. 121 BV.
• Thomas Hugi Yar, in: Ausländerrecht, Uebersax/Rudin/Hugi Yar/Geiser/Vetterli (Hrsg.), 3. Aufl., Basel 2022, Rz. 12.175 ff.
• Marc Spescha / Andreas Zünd / Peter Bolzli / Florian Ducommun, Migrationsrecht, Kommentar, 5. Aufl., Zürich 2019, Art. 64–68 AIG.
• Stefan Trechsel / Mark Pieth (Hrsg.), Schweizerisches Strafgesetzbuch, Praxiskommentar, 4. Aufl., Zürich 2021, Art. 66a–66d StGB.
• Andreas Zünd, in: Migrationsrecht, Spescha/Zünd/Bolzli/Hruschka/de Weck (Hrsg.), 5. Aufl., Zürich 2019, Art. 81 AIG.

Betroffene Bestimmungen

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