Bettelverbote und umwandelbare Bussen

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Überblick

Betteln – das BITTEN um eine Gabe ohne Gegenleistung – ist in der Schweiz nicht bundesrechtlich geregelt, sondern Sache der Kantone. Mehrere Kantone kennen strafbewehrte Bettelverbote, die sich in Scope und Schärfe unterscheiden: vom umfassenden Verbot (Genf bis 2022, Thurgau) über partiel-örtliche Verbote (Basel-Stadt, Luzern, Schwyz, Zug) bis zur blossen Pönalisierung aufdringlichen oder organisierten Bettelns (Graubünden, Appenzell Ausserrhoden, Glarus). Das Bundesgericht prüft diese Verbote an der persönlichen Freiheit (Art. 10 Abs. 2 BV) und am Recht auf Privatleben (Art. 8 EMRK).

Die Linie begann 2008 mit BGE 134 I 214, der das Genfer Gesamtverbot noch als verhältnismässig erachtete. Der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte verurteilte die Schweiz 2021 im Fall Lacatus wegen unverhältnismässiger Bestrafung einer bettelnden Roma-Frau mit fünf Tagen Freiheitsstrafe. Daraufhin präzisierte das Bundesgericht die Anforderungen: In BGE 149 I 248 (Basel-Stadt, abstrakte Normenkontrolle) hielt es ein partielles Verbot grundsätzlich für zulässig, verlangte aber für passive Bettelnde eine administrative Kaskade vor der Busse. In BGE 152 I 38 (Genf, konkrete Anwendung) kassierte es eine Busse, die ohne solche Vorkehrungen verhängt worden war. Am 17. September 2026 hat das Bundesgericht in sieben parallelen Verfahren Genfer Busse sistiert und Freisprüche ausgesprochen (BGer 6B_453/2025 u. a.).

Rechtsgrundlage

Persönliche Freiheit und Privatleben

Das Bundesgericht leitet den Schutz des Bettelns aus Art. 10 Abs. 2 BV her. Betteln, so das Bundesgericht, «doit manifestement être considéré comme une liberté élémentaire, faisant partie de la liberté personnelle garantie par l’ art. 10 al. 2 Cst.» (BGE 134 I 214 E. 5.3). Parallel dazu erfasst Art. 8 EMRK das Betteln als Äusserung des Privatlebens (BGE 149 I 248 E. 4.3). Ob auch die Meinungsfreiheit (Art. 16 BV, Art. 10 EMRK) greift, liess das Bundesgericht in BGE 149 I 248 ausdrücklich offen; der EGMR hatte dies im Fall Lacatus ebenfalls offengelassen (E. 4.4). Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 BV) schützt Betteln nicht, weil es nicht auf Gewinn gerichtet ist (BGE 134 I 214 E. 3).

Schranken

Liegt ein Eingriff in die persönliche Freiheit oder das Privatleben vor, muss er die Voraussetzungen von Art. 36 BV bzw. Art. 8 Abs. 2 EMRK erfüllen: gesetzliche Grundlage, öffentliches Interesse oder Schutz von Grundrechten Dritter und Verhältnismässigkeit. Das Bundesgericht betont, dass bettelnde Personen regelmässig besonders verletzlich und bedürftig sind und sich gerade in einer Notlage befinden; eine strafrechtliche Sanktion kann deshalb besonders schwer wiegen und ist mit erhöhter Aufmerksamkeit zu prüfen (BGE 152 I 38 E. 8.4).

Menschenwürde

Art. 7 BV steht nicht als eigenständige Schranke im Zentrum, wohl aber als Massstab: Im Fall Lacatus hatte der EGMR die fünf Tage Freiheitsstrafe als Verstoss gegen die Menschenwürde der besonders verletzlichen bettelnden Frau beurteilt. Das Bundesgericht nimmt dies zum Anlass, die Schwere der Sanktion und die Vulnerabilität der Betroffenen bei der Verhältnismässigkeit zu gewichten (BGE 149 I 248 E. 5.4.3).

Die Rechtsprechungslinie

BGE 134 I 214 (2008): Gesamtverbot Genf noch verhältnismässig

Das Genfer Gesetz vom 30. November 2007 führte ein umfassendes Bettelverbot ein: celui qui aura mendié sera puni de l’amende. Das Bundesgericht hielt dieses Gesamtverbot 2008 noch für verhältnismässig. Es begründete dies mit dem öffentlichen Interesse an der Eindämmung von Belästigungen und dem Schutz vor Ausbeutung, namentlich von Kindern (E. 5.6). Mildere Massnahmen – räumliche oder zeitliche Begrenzung, Bewilligungspflicht, blosses Verbot aufdringlichen Bettelns – hielt es für untauglich, weil sie das Problem bloss verschieben würden (E. 5.7.2). Das soziale Auffangnetz (Art. 12 BV, Genfer Sozialhilfegesetz) sorge dafür, dass das Verbot die meisten Bettelnden nicht des Existenzminimums beraube (E. 5.7.3).

EGMR Lacatus c. Suisse (2021): Wendepunkt

Der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte verurteilte die Schweiz am 19. Januar 2021 im Fall Lacatus c. Suisse (Beschwerde Nr. 14065/15) wegen Verletzung von Art. 8 EMRK. Eine Roma-Frau hatte in Genf fünf Tage lang gebettelt, dafür eine Busse von 500 Franken erhalten, die bei Nichtzahlung in fünf Tage Freiheitsstrafe umgewandelt wurde. Der Gerichtshof beanstandete namentlich die Schwere der Sanktion angesichts der Vulnerabilität der Bettlerin und ihres bloss passiven Bettelverhaltens; sie habe gegen die Menschenwürde verstossen und sei unverhältnismässig gewesen. Mildere Massnahmen seien nicht ausgeschlossen gewesen (BGE 149 I 248 E. 5.4.3, referierend § 108 ff. des EGMR-Urteils).

Das Urteil war der Anlass für den Kanton Genf, sein Gesamtverbot 2022 durch ein partiel-örtliches zu ersetzen, und für Basel-Stadt, ebenfalls ein partielles Verbot einzuführen. Das Bundesgericht nahm Lacatus in BGE 149 I 248 zum Ausgangspunkt einer verschärften Verhältnismässigkeitsprüfung.

BGE 149 I 248 (2023): Partielles Verbot Basel-Stadt — abstrakte Normenkontrolle

Das basel-städtische Übertretungsstrafgesetz (§ 9 ÜStG) pönalisiert in Abs. 1 qualifizierte Formen (organisiertes Betteln, andere zum Betteln schicken, täuschende Methoden) und in Abs. 2 partiel-örtliches Betteln, namentlich in der Nähe von Eingängen und an sensiblen Orten. Das Bundesgericht hielt das Gesetz in der abstrakten Normenkontrolle grundsätzlich für zulässig, präzisierte aber die Anforderungen:

• Das organisierte Betteln (Abs. 1 lit. a) ist verfassungskonform auszulegen: erfasst nur Formen mit zusätzlichem Unrechtsgehalt, namentlich ausbeuterische oder täuschende (E. 5.2.4). Eine extensive Auslegung wäre unverhältnismässig.
• Das passive Betteln in Parks (Abs. 2 lit. b–g) ist aufzuheben, soweit es ohne vorangehende mildere Massnahmen mit einer in Freiheitsstrafe umwandelbaren Busse sanktioniert wird (E. 5.4.6–5.4.8).
• Aufdringliches oder aggressives Betteln (Abs. 2 lit. a) darf auch ohne Kaskade mit Busse sanktioniert werden (E. 5.4.5).

Kern der neuen Lehre ist die administrative Kaskade: Eine Busse, die bei Nichtzahlung in eine Freiheitsstrafe umgewandelt werden kann, ist gegen strukturell mittellose bettelnde Personen nur als ultima ratio zulässig. Sie muss der Abschluss erfolglos gebliebener, dokumentierter administrativer Vorkehrungen sein. Das Bundesgericht nennt als Beispiel: polizeiliche Wegweisung aus der Verbotszone mit Registrierung bei erstmaliger Übertretung, formelle Verwarnung mit Androhung der Busse beim zweiten Mal, bevor beim dritten Verstoss die Straffolge greift (E. 5.4.7). Solange eine solche kantonale Regelung nicht in Kraft getreten ist, darf für passives Betteln keine Busse ausgesprochen werden (E. 5.4.8).

Der Befund, dass die Busse bei Bettelnden regelmässig zum eigentlichen Sanktionsmittel wird, weil sie nicht bezahlt werden kann und in Freiheitsentzug umschlägt, ist tragend: «Da eine Busse als Sanktion für den Verstoss gegen ein Bettelverbot regelmässig gegen mittellose Personen ausgesprochen wird und ebenfalls regelmässig zu einem Freiheitsentzug führt, auch wenn sie wie hier nur Fr. 50.- beträgt, trifft sie bedürftige Menschen deutlich härter als andere» (BGE 149 I 248 E. 5.4.6). Basel-Stadt setzte diese Vorgabe anschliessend in einer Verordnung um (§ 1 der Verordnung betreffend Betteln an neuralgischen Örtlichkeiten: erstmalig Wegweisung, im Wiederholungsfall Mahnung, bei der dritten Widerhandlung Busse).

BGE 152 I 38 (2025): Konkrete Anwendung Genf — Busse kassiert

Während BGE 149 I 248 das Gesetz abstrakt prüfte, verneinte das Bundesgericht in BGE 152 I 38 die Verhältnismässigkeit im konkreten Fall. Ein rumänischer Staatsangehöriger hatte in Genf passiv gebettelt und eine in Freiheitsstrafe umwandelbare Busse erhalten. Das Bundesgericht kassierte die Verurteilung und sprach ihn frei:

• Die umwandelbare Busse ist «ultima ratio après l’échec d’autres mesures, de nature administrative et plus adéquates, à l’instar de l’éloignement par la police (dûment documenté) hors de la zone d’interdiction lors de la première infraction et l’avertissement administratif sous commination d’une amende en cas de récidive avant le prononcé d’une amende à la troisième occurrence» (E. 8.5, referierend BGE 149 I 248 E. 5.4.6 s.).
• Die kantonale Instanz hatte darauf vertraut, dass der Beschwerdeführer wegen frührer Verurteilungen die Regelung kannte. Das reicht nicht: die erste polizeiliche Massnahme war bereits strafrechtlich, nicht bloss administrativ; sie war nicht von einer formellen Verwarnung gefolgt; es war nicht dokumentiert, in welcher Sprache der Betroffene informiert worden war und dass er über die Umwandlungsfolge der Busse belehrt worden war (E. 8.6–8.7). Die Strafbefehle waren teils auf Rumänisch abgefasst, aber «On recherche aussi en vain dans l’ordonnance pénale la mention en roumain du risque d’une conversion de l’amende en peine privative de liberté» (E. 8.7).
• Art. 106 Abs. 2 StGB (schuldhafte Nichtzahlung) ist kein taugliches Korrektiv, wenn die Busse einer Person auferlegt wird, die sich von vornherein im Elend befindet («il est ainsi douteux que l’ art. 106 al. 2 CP puisse apporter un correctif lorsqu’une amende est infligée à une personne qui se trouve d’emblée dans le dénuement»; E. 8.8).

Die Genfer Serie vom 17. September 2026

Zwischen März 2025 und September 2026 entschied das Bundesgericht in einer Serie paralleler Verfahren gegen Genfer Busse. Die Urteile vom 17. September 2026 bestätigen und verstetigen die Lehre aus BGE 152 I 38: In sechs Verfahren hob es die Verurteilungen auf und sprach die Betroffenen frei (BGer 6B_453/2025 E. 4; BGer 6B_29/2025 E. 7; BGer 6B_281/2025 u. a.). Die Begründung ist in allen Fällen dieselbe: Die strafrechtliche Sanktion war nicht von administrativen Vorkehrungen begleitet; die Betroffenen waren nicht in verständlicher Sprache über Norminhalt und Umwandlungsfolge informiert worden; die Strafbefehle waren teils in rumänischer Sprache abgefasst, ohne das Umwandlungsrisiko zu erwähnen; sie wurden teils erst nach den Rüzidivfällen zugestellt (6B_453/2025 E. 2; 6B_29/2025 E. 5.3).

Das siebte Verfahren betraf einen Revisionsantrag gegen über 100 Strafbefehle (BGer 6B_131/2025). Das Bundesgericht wies den Revisionsantrag ab: Ein Faksimile-Stempel anstelle einer handschriftlichen Unterschrift auf den Strafbefehlen ist zwar ein Formmangel, aber weder ein Revisionsgrund nach Art. 410 Abs. 1 lit. a StPO noch ein Fall absoluter Nichtigkeit (E. 5.4). Die Rechtssicherheit im Massenstrafverfahren wiegt schwerer als der Formmangel (E. 5.4, referierend BGE 148 IV 445).

Umwandlung der Busse und Art. 106 StGB

Das Umwandlungsproblem ist rechtlich vertrackt. Art. 106 Abs. 2 StGB sieht eine Ersatzfreiheitsstrafe vor, wenn die Busse schuldhaft nicht bezahlt wird. Blosse Uneinbringlichkeit genügt nicht für die Umwandlung (Art. 106 Abs. 5 i.V.m. Art. 36 StGB). Das Bundesgericht hat bislang einzig entschieden, dass die Nichtbezahlung nur dann nicht schuldhaft ist, wenn sich die für die Bussenbemessung massgebenden Verhältnisse seit dem Urteil ohne Verschulden der betroffenen Person erheblich verschlechtert haben; welche Rechtsfolgen bei nicht schuldhafter Nichtzahlung gelten, liess es offen (BGE 149 I 248 E. 5.4.2, referierend 6B_889/2022 E. 2.3).

Ob Art. 106 Abs. 2 StGB überhaupt ein Korrektiv sein kann, wenn die Busse einer Person auferlegt wird, die sich von vornherein im Elend befindet, bezweifelt das Bundesgericht ausdrücklich (BGE 152 I 38 E. 8.8; 6B_453/2025 E. 1.3). Die Bestimmung gilt als kantonales subsidieres Recht auch für kantonale Busse; wie die kantonalen Behörden sie anwenden, ist dem Bundesgericht nicht bekannt (a.a.O.). Art. 106 Abs. 2 StGB taugt danach nicht als Rechtfertigung, eine umwandelbare Busse ohne administrative Kaskade zu verhängen.

Prozesseite: Strafbefehl und Revision

Die Genfer Praxis, die Betroffenen mit standardisierten, mit Faksimile-Stempel unterzeichneten Strafbefehlen zu überziehen, birgt prozessuale Risiken:

• Die Strafbefehle enthielten teils nur die rumänische Wendung Cersind într-un loc interzis (an einem verbotenen Ort betteln), ohne die genaue gesetzliche Umschreibung (in unmittelbarer Nähe der Ein- und Ausgänge von Geschäftsbetrieben) wiederzugeben (6B_453/2025 E. 2; 6B_29/2025 E. 5.3).
• Der Umstand, dass der Betroffenen nicht in verständlicher Sprache mitgeteilt wurde, wo er hätte legal betteln dürfen, und dass ihm die Umwandlungsfolge der Busse nicht erklärt wurde, macht die Sanktion unverhältnismässig (6B_453/2025 E. 2).
• Der Faksimile-Stempel anstelle einer handschriftlichen Unterschrift ist kein Revisionsgrund nach Art. 410 Abs. 1 lit. a StPO und führt nicht zur Nichtigkeit der Strafbefehle (6B_131/2025 E. 5.4). Wer den Formmangel rügt, muss zudem fristgerecht Einsprache erheben; allenfalls ist Fristwiedereinsetzung (Art. 94 StPO) zu prüfen, nicht Revision (6B_131/2025 E. 5.3).

Kantonale Bettelverbote im Vergleich

Die Kantone regeln das Betteln im kantonalen Übertretungsstrafrecht, im Polizeigesetz oder — seltener — im Sozialhilfegesetz. Die Bandbreite reicht vom umfassenden Verbot zum blossen Verbot aufdringlichen Bettelns. Die folgende Übersicht gruppiert nach Schärfe; sie erhebt keinen Anspruch auf Vollständigkeit.

Umfassende Verbote

Thurgau verbietet das Betteln im Sozialhilfegesetz generell und ahndet es mit Haft oder Busse. Ob die Bestimmung nach der Rechtsprechungslinie verhältnismässig ist, ist nicht entschieden; das Bundesgericht hat bislang nur Genfer und basel-städtische Verbote geprüft.

Partiel-örtliche Verbote

Basel-Stadt hat als einziger Kanton die Vorgabe aus BGE 149 I 248 in einer Verordnung umgesetzt (§ 1 Vb.): erstmalige Widerhandlung hat Registrierung und polizeiliche Wegweisung zur Folge, im Wiederholungsfall erfolgt eine behördliche Mahnung und die Androhung der Busse, bei der dritten Widerhandlung wird die Busse ausgesprochen. Genf hat die Kaskade nach BGE 152 I 38 nicht implementiert; das ist der Grund für die Kassationen der Serie 2026.

Bloss qualifizierte oder aufdringliche Bettelverbote

Diese Kantone pönalisieren nur aufdringliches, organisiertes oder aus Arbeitsscheu/Gewinnsucht erfolendes Betteln oder das Ausschicken von Kindern. Passives Betteln bleibt straflos. Diese Verbote sind nach der Rechtsprechung am ehesten unbedenklich, weil sie den Kern der persönlichen Freiheit nicht tangieren.

Kantone ohne Bettelverbot

Mehrere Kantone kennen kein strafbewehrtes Bettelverbot. Namentlich Zürich, Bern, Waadt (ausser partiel-örtlich) und die meisten übrigen Kantone haben keine entsprechende Bestimmung. Wo Betteln dennoch untersagt wird, geschieht dies über polizeiliche Wegweisungen oder Platzverbote, die nicht strafrichterlich, sondern verwaltungsrechtlich durchgesetzt werden.

Tendenzen

Die Rechtsprechung zwingt die Kantone, die an umwandelbaren Busse festhalten, zur Umsetzung der administrativen Kaskade. Basel-Stadt hat vorgemacht, wie das geht. Genf steht unter Druck: nach sieben Kassationen in einer Woche ist entweder eine Verordnungsmässige Kaskade oder ein Verzicht auf umwandelbare Busse zu erwarten. Wo Kantone das Betteln gar nicht strafrechtlich pönalisieren, sind sie von diesem Druck nicht betroffen.

Abgrenzung: kommentierte Normen

Das Thema verdichtet die Frage, wie ein kantonales Bettelverbot am Grundrecht der persönlichen Freiheit zu messen ist. Die Einzelheiten der angerufenen Bestimmungen behandeln die Kommentare:

• Art. 10 Abs. 2 BV — persönliche Freiheit, Schutzbereich und Grenzen.
• Art. 36 BV — Schrankenvoraussetzungen, namentlich Verhältnismässigkeit.
• Art. 8 EMRK — Recht auf Privatleben, Schranke nach Abs. 2.
• Art. 106 StGB — Busse, Ersatzfreiheitsstrafe und schuldhafte Nichtzahlung.
• Art. 410 StPO — Revision im Strafbefehlsverfahren.
• Art. 7 BV — Menschenwürde als Massstab.

Würdigung

Die Rechtsprechungslinie zeichnet einen Lernprozess nach. BGE 134 I 214 mass mit grosser Zurückhaltung und liess dem kantonalen Gesetzgeber weiten Spielraum. Der EGMR Lacatus zwang zur Neubewertung: BGE 149 I 248 hielt am partielles Verbot fest, verlangte aber die administrative Kaskade als Verhältnismässigkeitsvorbehalt. BGE 152 I 38 und die Serie 2026 setzen dies durch: ohne Kaskade keine umwandelbare Busse.

Die Stärke dieses Ansatzes ist, dass er das Grundrecht nicht aufhebt, aber praktisch absichert. Betteln darf verboten werden, aber die schwerste Sanktion – Freiheitsentzug – soll nicht ohne Eskalation administrativer Mittel greifen. Das schützt die Vulnerabilität der Betroffenen, ohne die ordnungspolitischen Anliegen der Kantone pauschal zu verneinen.

Die Schwäche ist der Vollzug. Die Kaskade verlangt polizeiliche Dokumentation, registrierende Behörden und mehrsprachige Information. Das ist aufwendiger als das standardisierte Strafbefehlsverfahren, das Genf praktiziert hat – und gerade daran gescheitert ist. Ob die Kantone den Aufwand betreiben oder auf umwandelbare Busse verzichten, ist eine politische Frage, die das Bundesgericht mit der Vorgabe der Kaskade den Kantonen zugemutet hat.

Praxishinweise

• Vor einer umwandelbaren Busse muss die Kaskade stehen: polizeiliche Wegweisung mit Registrierung, dann formelle Verwarnung mit Androhung der Busse, erst beim dritten Verstoss die Busse. Fehlt die kantonale Verordnung dazu, ist die Busse unverhältnismässig (BGE 149 I 248 E. 5.4.7–5.4.8; BGE 152 I 38 E. 8.5).
• Information in verständlicher Sprache: Die betroffene Person muss wissen, was verboten ist und dass die Busse in Freiheitsstrafe umgewandelt werden kann. Ein rumänisch abgefasster Strafbefehl, der das Umwandlungsrisiko nicht erwähnt, genügt nicht (BGE 152 I 38 E. 8.7; 6B_453/2025 E. 2).
• Art. 106 Abs. 2 StGB nicht als Korrektiv verlassen: Bei strukturell mittellosen Personen ist zweifelhaft, ob die Nichtzahlung nicht schuldhaft sein kann (BGE 152 I 38 E. 8.8).
• Distanzangaben im Polizeiprotokoll prüfen: unter 2 m erfüllt den Tatbestand in unmittelbarer Nähe, unter 10 m im Zweifel nicht (6B_453/2025 E. 1.1; BGE 152 I 38 E. 7.6.4).
• Faksimile-Stempel: kein Revisionsgrund nach Art. 410 Abs. 1 lit. a StPO, keine Nichtigkeit; Formmangel ist im Rahmen der ordentlichen Rechtsbehelfe (Einsprache, allfällig Fristwiedereinsetzung) geltend zu machen (6B_131/2025 E. 5.3–5.4).
• Passives Betteln ist der heikle Fall: Nur aufdringliches oder aggressives Betteln darf ohne Kaskade mit Busse sanktioniert werden (BGE 149 I 248 E. 5.4.5).

Leitentscheide

Literatur

In der Rechtsprechung ausdrücklich herangezogen (BGE 149 I 248 E. 4.3, 5.4.3):

• Cueni, EGMR Lacatus gegen die Schweiz, 19. Januar 2021, Jusletter 19. Januar 2021 Rz. 9 ff.
• Cueni, [Fehlende] öffentliche Interessen an Bettelverboten, recht 2021 S. 244 ff.
• Hertig Randall/Le Fort, L’interdiction de la mendicité revisitée, Plädoyer 2012/4 S. 35 f.
• Hertig Randall/Marquis, in: Commentaire romand, Constitution fédérale, 2021, N. 71 zu Art. 10 BV

Die Angaben folgen der Zitierung im Entscheid; die Werke selbst wurden nicht eingesehen.

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