Art. 28 VwVG — Rechtliches Gehör bei Aktenverweigerung

Gesetzeswortlaut

Art. 28 VwVG (SR 172.021) — Rechtliches Gehör bei Aktenverweigerung

Wird einer Partei die Einsichtnahme in ein Aktenstück verweigert, so darf auf dieses zum Nachteil der Partei nur abgestellt werden, wenn ihr die Behörde von seinem für die Sache wesentlichen Inhalt mündlich oder schriftlich Kenntnis und ihr ausserdem Gelegenheit gegeben hat, sich zu äussern und Gegenbeweismittel zu bezeichnen. {: .gesetzeszitat}

Überblick und Bedeutung

Rz. 1 Art. 28 VwVG bildet das verfassungsrechtliche Kernstück des rechtlichen Gehörs (Art. 29 Abs. 2 BV) im Spannungsfeld zwischen dem Akteneinsichtsrecht der Partei (Art. 26 VwVG) und berechtigten Geheimhaltungsinteressen (Art. 27 VwVG).

Rz. 2 Das Verwertungsverbot als Schutzmechanismus: Die Bestimmung statuiert ein bedingtes Verwertungsverbot: Geheim gehaltene Aktenstücke dürfen nur dann zuungunsten einer Partei verwertet werden, wenn ihr der wesentliche Inhalt offengelegt wurde und ihr die Möglichkeit gegeben wurde, sich dazu zu äussern sowie Gegenbeweismittel zu bezeichnen (BGE 126 I 7 E. 2b).

Kommentierung

I. Die drei kumulativen Schutzmechanismen

Rz. 3 1. Kenntnisgabe des wesentlichen Inhalts:

• Die Behörde muss der betroffenen Partei den für die Entscheidfindung massgeblichen Kerngehalt des geheim gehaltenen Aktenstücks substanziiert zur Kenntnis bringen (mündlich oder schriftlich, z.B. durch Teilschwärzung, anonymisierte Auszüge oder Zusammenfassungen; BGer 1C_109/2023).
• Pauschale oder inhaltsleere Hinweise genügen den verfassungsrechtlichen Anforderungen nicht (BGer 1C_597/2020 E. 5.3).

Rz. 4 2. Recht zur Stellungnahme (Äusserungsrecht):

• Der Partei ist eine angemessene Frist einzuräumen, um zu den offengelegten Vorwürfen oder Tatsachen sachbezogen Stellung nehmen zu können.

Rz. 5 3. Bezeichnung von Gegenbeweismitteln:

• Die Partei muss in die Lage versetzt werden, die behaupteten Tatsachen durch eigene Beweisanträge (Urkunden, Zeugen, Gutachten) zu widerlegen oder in Zweifel zu ziehen.

II. Anwendungsbereich und Geheimhaltungsgründe (Art. 27 VwVG)

Rz. 6 Geheimhaltungsgründe:

• Öffentliche Interessen: Innere und äussere Sicherheit der Eidgenossenschaft, Schutz nachrichtendienstlicher Quellen (NDB), laufende Ermittlungsverfahren (BGer 1C_109/2023).
• Private Interessen Dritter: Geschäfts- und Fabrikationsgeheimnisse von Konkurrenten (z.B. bei UMTS-Konzessionen oder WEKO-Kartelluntersuchungen; BGE 132 II 485 E. 3.2) sowie Patientengeheimnis und Persönlichkeitsschutz (BGE 122 I 153).

Kasuistik: Typische Anwendungsbereiche

Rz. 7 Fallgruppe 1: Fernmeldekonzessionen und Schutz von Geschäftsgeheimnissen In BGE 132 II 485 E. 3.2 verlangte eine Mitbewerberin im Verfahren um die Übertragung einer UMTS-Mobilfunkkonzession Einsicht in die Finanzierungs- und Businesspläne der Konkurrentin. Das Bundesgericht entschied, dass Geschäftsgeheimnisse nach Art. 27 VwVG geschützt sind, der Konkurrentin aber nach Art. 28 VwVG eine Zusammenfassung der entscheidrelevanten Eckwerte offengelegt werden muss.

Rz. 8 Fallgruppe 2: Geheime Staatsschutz- und NDB-Erkenntnisse In BGer 1C_109/2023 stützte das SEM eine fernhaltende Massnahme auf vertrauliche Erkenntnisse des Nachrichtendienstes des Bundes (NDB). Das Bundesgericht bestätigte, dass der Quellenschutz die Verweigerung der Originalakten rechtfertigt, dem Betroffenen aber eine inhaltliche Zusammenfassung der Vorwürfe zur Stellungnahme unterbreitet werden muss.

Rz. 9 Fallgruppe 3: Vertrauliche Patientenakten und Schutz von Drittpersonen In BGE 122 I 153 verlangte ein Patient Einsicht in eine psychiatrische Krankengeschichte, die sensible Angaben über Angehörige enthielt. Das Gericht schützte die Verweigerung der Einsicht in die Drittangaben und verwies auf das Verfahren nach Art. 28 VwVG.

Rz. 10 Fallgruppe 4: Steueramtshilfe und Schutz von Drittangaben In BGer 2C_112/2015 E. 2.2 bestätigte das Bundesgericht, dass im internationalen Steueramtshilfeverfahren Angaben über unbeteiligte Dritte in den Akten geschwärzt werden dürfen, soweit dies die Rechtswahrung des Betroffenen nicht vereitelt.

Kantonale und Eidgenössische Praxisfragen

Rz. 11 Praxisfrage 1: Schwärzungstechnik vs. Zusammenfassung In der Praxis hat die Behörde vorrangig zu prüfen, ob die Geheimhaltungsinteressen durch Teilschwärzungen gewahrt werden können. Erst wenn auch geschwärzte Aktenstücke Rückschlüsse auf geschützte Daten zulassen, ist eine separate schriftliche Inhaltszusammenfassung zu erstellen.

Rz. 12 Praxisfrage 2: Rechtsfolgen bei Gehörsverletzung Stützt eine Behörde ihre Verfügung auf Akten, deren wesentlicher Inhalt der Partei nicht nach Art. 28 VwVG bekanntgegeben wurde, ist die Verfügung mangelhaft und grundsätzlich aufzuheben, es sei denn, der Mangel kann vor einer Rechtsmittelinstanz mit voller Kognition ausnahmsweise geheilt werden.