Art. 26 — Akteneinsicht

Gesetzeswortlaut

Art. 26 — Akteneinsicht

1 Die Partei oder ihr Vertreter hat Anspruch darauf, in ihrer Sache folgende Akten am Sitze der verfügenden oder einer durch diese zu bezeichnenden kantonalen Behörde einzusehen: a. Eingaben von Parteien und Vernehmlassungen von Behörden; b. alle als Beweismittel dienenden Aktenstücke; c. Niederschriften eröffneter Verfügungen.

1bis Die Behörde kann die Aktenstücke auf elektronischem Weg zur Einsichtnahme zustellen, wenn die Partei oder ihr Vertreter damit einverstanden ist.

2 Die verfügende Behörde kann eine Gebühr für die Einsichtnahme in die Akten einer erledigten Sache beziehen; der Bundesrat regelt die Bemessung der Gebühr.

Abs. 1bis eingefügt durch Anhang Ziff. 10 des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005, in Kraft seit 1. Jan. 2007 (AS 2006 2197 1069; BBl 2001 4202).

Kommentierung

I. Bedeutung und dogmatische Einordnung

Art. 26 VwVG regelt den Anspruch auf Akteneinsicht der Partei im Verwaltungsverfahren des Bundes. Die Norm ist von zentraler verfahrensrechtlicher Bedeutung, weil die Akteneinsicht einen Teilgehalt des rechtlichen Gehörs (Art. 29 Abs. 2 BV, Art. 6 Ziff. 1 EMRK) bildet: Ohne Kenntnis der Akten kann die Partei ihre Rechte im Verfahren nicht wirksam wahrnehmen, keine fundierte Stellungnahme abgeben und keine gezielten Beweisanträge stellen.

Das Bundesgericht hat den Zusammenhang zwischen Akteneinsicht und rechtlichem Gehör wiederholt betont. In BGE 115 V 297, E. 2e, stellte es fest, dass das Akteneinsichtsrecht als Teilgehalt des Anspruchs auf rechtliches Gehör zu verstehen ist. Ebenso hielt es in BGE 127 V 431, E. 3, ausdrücklich fest, dass zum rechtlichen Gehör namentlich das Recht auf Akteneinsicht (Art. 26 VwVG) gehört — insbesondere dann, wenn sich eine Verfügung auf unbestimmt gehaltene Rechtsgrundlagen stützt und die Unbestimmtheit der Rechtsgrundlage durch eine Stärkung der Verfahrensrechte zu kompensieren ist.

Art. 26 VwVG ist die verfahrensrechtliche Konkretisierung des verfassungsrechtlichen Gehörsanspruchs für das Verwaltungsverfahren des Bundes. Die Norm gilt sinngemäss auch in Spezialgesetzen, soweit diese auf das VwVG verweisen oder keine abweichende Regelung enthalten (vgl. BGE 115 V 297, E. 2b–d, zur Unfallversicherung: die akteneinsichtsrechtliche Regelung von UVG/UVV weicht von Art. 26 ff. VwVG nicht grundsätzlich ab).

II. Anspruchsvoraussetzungen (Abs. 1)

1. Anspruchsberechtigte: Partei oder ihr Vertreter

Anspruchsberechtigt ist die Partei im Sinne von Art. 6 VwVG oder ihr Vertreter (Art. 28 VwVG). Wer Parteistellung hat, hat auch das Akteneinsichtsrecht. Die Parteistellung setzt voraus, dass die Person durch das Verfahren in ihren rechtlich geschützten Interessen betroffen ist. Wer im Verfahren keine Parteistellung hat, kann auch keine Akteneinsicht verlangen. In BGE 139 II 279, E. 2.1–2.4, hat das Bundesgericht zusammengefasst, dass ein Privater, der ein aufsichtsrechtliches Verfahren der FINMA gegen eine Bank anstrebt, in diesem Verfahren keine Parteistellung hat und damit auch keinen Anspruch auf Akteneinsicht nach Art. 26 VwVG ableiten kann.

2. Ort der Einsichtnahme: Am Sitze der verfügenden Behörde

Die Akteneinsicht hat am Sitze der verfügenden oder einer durch diese zu bezeichnenden kantonalen Behörde zu erfolgen. Die Behörde bestimmt den Ort; die Partei hat keinen Anspruch auf Zusendung der Akten. Mit Abs. 1bis (eingefügt 2007) kann die Behörde die Aktenstücke jedoch auf elektronischem Weg zur Einsichtnahme zustellen, wenn die Partei oder ihr Vertreter damit einverstanden ist.

3. «In ihrer Sache»

Der Anspruch besteht nur in der eigenen Sache der Partei. Fremdakten, auch wenn sie für die eigene Argumentation relevant sein könnten, fallen nicht unter den Anspruch. Dies begrenzt den Anspruch auf das konkrete Verfahren, in dem die Partei beteiligt ist.

III. Umfang der Akteneinsicht (lit. a–c)

1. Enumerativer Katalog

Abs. 1 lit. a–c enthält einen enumerativen Katalog der akten Einsicht zugänglichen Dokumente:

• lit. a: Eingaben von Parteien und Vernehmlassungen von Behörden. Dies umfasst alle Eingaben, die von Beteiligten im Verfahren eingereicht wurden, sowie Stellungnahmen von Behörden.
• lit. b: alle als Beweismittel dienenden Aktenstücke. Dies ist die weiteste Kategorie: jedes Dokument, das als Beweismittel im Verfahren dient, ist einsehbar — unabhängig von seiner Herkunft.
• lit. c: Niederschriften eröffneter Verfügungen. Hierunter fallen Protokolle über die Eröffnung von Verfügungen.

2. Schranken und verwaltungsinterne Akten

Das Akteneinsichtsrecht ist nicht unbeschränkt. In BGE 115 V 297, E. 2f–2g, hat das Bundesgericht die Schranken der Akteneinsichtsgewährung und insbesondere die Behandlung verwaltungsinterner Akten dargelegt. Verwaltungsinterne Akten — namentlich interne Notizen, Vorentwürfe, Gutachten, die nicht als Beweismittel dienen — unterliegen grundsätzlich nicht dem Akteneinsichtsanspruch. Die Abgrenzung ist im Einzelfall nach der Funktion des Dokuments im Verfahren zu treffen.

3. Beweismittelcharakter

Massgeblich für die Einsichtspflicht nach lit. b ist der Beweismittelcharakter des Aktenstücks. Dient ein Dokument als Beweismittel im Verfahren, muss es der Partei zugänglich sein, damit sie sich dazu äussern kann. In BGE 129 V 472, E. 4.2.2, hat das Bundesgericht im Kontext der Ermittlung des Invalideneinkommens gestützt auf DAP-Löhne betont, dass allfällige Einwendungen der versicherten Person bezüglich der Auswahl und Repräsentativität der DAP-Blätter im Einspracheverfahren zu erheben sind — was voraussetzt, dass die entsprechenden Unterlagen als Beweismittel der Partei zugänglich gemacht wurden.

IV. Elektronische Zustellung (Abs. 1bis)

Abs. 1bis, eingefügt durch das Verwaltungsgerichtsgesetz vom 17. Juni 2005 (in Kraft seit 1. Januar 2007), ermöglicht es der Behörde, die Aktenstücke auf elektronischem Weg zur Einsichtnahme zuzustellen. Voraussetzung ist das Einverständnis der Partei oder ihres Vertreters. Die elektronische Zustellung ist eine Option der Behörde, keine Pflicht — die Partei kann elektronische Zustellung verlangen, die Behörde kann jedoch auch auf physische Einsicht am Amtssitz bestehen. Die Norm trägt der fortschreitenden Digitalisierung des Verwaltungsverfahrens Rechnung.

V. Gebühr für erledigte Sachen (Abs. 2)

Die verfügende Behörde kann eine Gebühr für die Einsichtnahme in die Akten einer erledigten Sache beziehen. Der Bundesrat regelt die Bemessung der Gebühr. Die Gebührenpflicht beschränkt sich auf erledigte Sachen — während eines hängigen Verfahrens ist die Akteneinsicht grundsätzlich gebührenfrei, da sie zur Wahrnehmung der Verfahrensrechte der Partei erforderlich ist.

VI. Akteneinsicht und rechtliches Gehör im konkreten Verfahren

1. Fernmeldekonzessionen und komplexe Verfahren

In komplexen Verfahren, die sich auf unbestimmt gehaltene Rechtsgrundlagen stützen, ist die Akteneinsicht von besonderer Bedeutung. In BGE 132 II 485, E. 3, befasste sich das Bundesgericht mit dem Anspruch auf rechtliches Gehör und Akteneinsicht im Verfahren über die Änderung, Übertragung und den Entzug einer Fernmeldekonzession (UMTS) und betonte die Notwendigkeit, dass die betroffenen Akten der Partei zugänglich gemacht werden.

2. Gentechnisch veränderte Organismen

In BGE 129 II 286 behandelte das Bundesgericht die Parteistellung und -rechte im Verwaltungsverfahren (Art. 6 und Art. 26 ff. VwVG) im Zusammenhang mit einem Freisetzungsversuch mit gentechnisch verändertem Weizen. Es stellte klar, dass zur Anfechtung einer Zwischenverfügung alle Personen legitimiert sind, deren Beschwerde die aufschiebende Wirkung entzogen worden ist — und dass diese Personen auch Anspruch auf Akteneinsicht haben, um ihre Rechte im Verfahren wirksam wahrnehmen zu können.

3. Verletzung elementarer Verfahrensgrundsätze

In BGE 145 IV 99 präzisierte das Bundesgericht die Praxis zu den Eintretensvoraussetzungen des «besonders bedeutenden Falles» (Art. 84 Abs. 2 BGG) und stellte fest, dass auch die drohende Verletzung elementarer Verfahrensgrundsätze — etwa des rechtlichen Gehörs, welches das Akteneinsichtsrecht umfasst — einen besonders bedeutenden Fall begründen kann.

VII. Rechtsfolgen der Verletzung

Die Verletzung des Anspruchs auf Akteneinsicht kann zur Verletzung des rechtlichen Gehörs führen. Hat die Partei Akten nicht einsehen können, die als Beweismittel gegen sie verwendet wurden, so ist der darauf gestützte Entscheid im Rechtsmittelverfahren aufzuheben, sofern die Rüge rechtzeitig erhoben wurde. Das Bundesgericht hat in BGE 115 V 297, E. 2, die Rechtsfolgen der Verletzung des Anspruchs auf Akteneinsicht dargelegt und bestätigt, dass eine Verletzung des Gehörsanspruchs die Überprüfung des Entscheids durch die Rechtsmittelinstanz nach sich zieht.

Querverweise

• Art. 5 VwVG — Verfügungsbegriff (definiert die «Sache», in der Akteneinsicht besteht)
• Art. 6 VwVG — Parteistellung (bestimmt, wer anspruchsberechtigt ist)
• Art. 12 VwVG — Untersuchungsgrundsatz (ergänzt Akteneinsicht durch behördliche Ermittlungspflicht)
• Art. 19 VwVG — Beweis (lit. b bezieht sich auf Beweismittel)
• Art. 28 VwVG — Vertretung (Anspruch auch des Vertreters)
• Art. 45 VwVG — Zwischenverfügungen (Akteneinsicht auch bei Zwischenverfügungen)
• Art. 48 VwVG — Beschwerdeberechtigung (Voraussetzung für Akteneinsicht im Beschwerdeverfahren)
• Art. 52 VwVG — Beschwerdegründe (Verletzung des rechtlichen Gehörs als Beschwerdegrund)