Art. 25a VwVG — Rechtsschutz bei Realakten
Gesetzeswortlaut
Art. 25a VwVG (SR 172.021) — Rechtsschutz bei Realakten
1 Wer ein schutzwürdiges Interesse hat, kann von der Behörde, die für Handlungen zuständig ist, welche sich auf öffentliches Recht des Bundes stützen und Rechte oder Pflichten berühren, verlangen, dass sie: a. widerrechtliche Handlungen unterlässt, einstellt oder widerruft; b. die Folgen widerrechtlicher Handlungen beseitigt; c. die Widerrechtlichkeit von Handlungen feststellt.
2 Die Behörde entscheidet durch Verfügung. {: .gesetzeszitat}
Überblick und Bedeutung
Rz. 1 Art. 25a VwVG schliesst eine fundamentale Lücke im schweizerischen Verwaltungsrechtsschutz und setzt die verfassungsrechtliche Rechtswegsgarantie (Art. 29a BV) bei schlicht-hoheitlichem Verwaltungshandeln des Bundes um. Während das klassische Verwaltungsrecht auf die formelle Verfügung (Art. 5 VwVG) zugeschnitten ist, vollzieht sich ein grosser Teil staatlicher Tätigkeit durch tatsächliches Verwaltungshandeln (Realakte), wie etwa amtliche Warnungen, Informationskampagnen, polizeiliche Massnahmen oder Berichte von Aufsichtsbehörden.
Rz. 2 Dreistufiges Rechtsschutzmodell:
- Gesuch an die Sachbehörde: Der Betroffene verlangt von der zuständigen Bundesbehörde Unterlassung, Beseitigung oder Feststellung (Abs. 1 lit. a–c).
- Verfügungserlass (Abs. 2): Die Behörde entscheidet zwingend durch formelle, begründete Verfügung.
- Gerichtliche Anfechtung: Gegen diese Verfügung steht der Rechtsmittelweg an das Bundesverwaltungsgericht (Art. 31 ff. VGG) und nachfolgend an das Bundesgericht (Art. 82 ff. BGG) offen.
Kommentierung
I. Tatbestandsvoraussetzungen (Abs. 1)
Rz. 3 1. Handlung, die sich auf Bundesverwaltungsrecht stützt (Realakt): Der Begriff der Handlung ist weit auszulegen. Er erfasst jedes staatliche Tätigwerden ausserhalb des Verfügungsbegriffs:
- Informationshandeln & Öffentlichkeitsarbeit: Medienmitteilungen, Warnungen, Leitfäden, Präventionskampagnen (BGE 144 II 233 E. 4; BGE 151 II 197 E. 3).
- Aufsichtshandeln: Feststellungen, Empfehlungen und Warnhinweise von Aufsichtsbehörden wie ENSI, FINMA oder WEKO (BGE 140 II 315 E. 2.1).
- Physisches und immissionsbehaftetes Handeln: Betrieb von Infrastrukturanlagen, Lärm von Militärflugplätzen (BGer 1C_455/2011 E. 2).
- Behördliches Unterlassen: Auch das pflichtwidrige Unterlassen staatlichen Handelns kann gerügt werden (BGE 146 I 145 E. 4.1).
Rz. 4 2. Berühren von Rechten oder Pflichten: Die behördliche Handlung muss die Rechtsstellung der betroffenen Person berühren. Es genügt, dass eine Grundrechtsposition (z.B. Persönlichkeitsschutz nach Art. 10 Abs. 2 BV / Art. 8 EMRK, Wirtschaftsfreiheit nach Art. 27 BV oder Eigentumsgarantie nach Art. 26 BV) oder ein sonstiger rechtlicher Schutzbereich tangiert wird (BGE 144 II 233 E. 7). Ein rein tatsächliches oder ideelles Unbehagen reicht nicht aus (BGE 143 I 336 E. 4.2).
Rz. 5 3. Schutzwürdiges Interesse: Der Gesuchsteller muss ein aktuelles, praktisches und individuelles Interesse an der verlangten Massnahme besitzen. Unzulässig sind Popularbeschwerden: Allgemeine politische oder gesellschaftliche Forderungen (wie allgemeine Massnahmen gegen den Klimawandel) können nicht über Art. 25a VwVG erzwungen werden (BGE 146 I 145 E. 5).
II. Die Rechtsschutzbegehren (lit. a–c)
Rz. 6 Katalog der Rechtsbegehren:
- Unterlassung, Einstellung, Widerruf (lit. a): Vorbeugendes Verbot drohender Realakte, sofortiger Stopp andauernder Handlungen oder formeller Widerruf falscher Behördenaussagen.
- Folgenbeseitigung (lit. b): Wiederherstellung des ursprünglichen rechtmässigen Zustands (z.B. Löschung unberechtigter Daten, Richtigstellung im Internet).
- Feststellung der Widerrechtlichkeit (lit. c): Subsidiares Feststellungsbegehren bei bereits abgeschlossenen Realakten, sofern ein fortbestehendes schutzwürdiges Feststellungsinteresse (z.B. zur Vorbereitung einer Staatshaftungsklage) nachgewiesen ist.
III. Verfügungspflicht der Behörde (Abs. 2)
Rz. 7 Die Behörde ist gesetzlich verpflichtet, über das Gesuch nach Art. 25a VwVG mittels anfechtbarer Verfügung zu entscheiden. Weigert sie sich oder bleibt sie untätig, kann Rechtsverzögerungsbeschwerde nach Art. 46a VwVG erhoben werden.
Kasuistik: Typische Anwendungsbereiche
Rz. 8 Fallgruppe 1: Informationskampagnen und amtliche Empfehlungen In BGE 144 II 233 verlangten Beschwerdeführer den Stopp der HIV-Präventionskampagne «LOVE LIFE» des Bundesamtes für Gesundheit (BAG). Das Bundesgericht bejahte die Qualifikation als Realakt und die Legitimation nach Art. 25a VwVG, wies die Beschwerde in der Sache jedoch ab, da die Kampagne verhältnismässig und durch das epidemiologische Aufklärungsinteresse gedeckt war.
Rz. 9 Fallgruppe 2: Medienmitteilungen von Finanz- und Wettbewerbsaufsichtsbehörden In BGE 151 II 197 E. 3 und BGer 2C_689/2022 informierte die FINMA die Öffentlichkeit über den Abschluss eines Enforcement-Verfahrens. Die betroffenen Organe verlangten gestützt auf Art. 25a VwVG die Anonymisierung bzw. den Widerruf der Medienmitteilung. Das Bundesgericht prüfte die Namensnennung anhand des Verhältnismässigkeitsprinzips.
Rz. 10 Fallgruppe 3: Aufsichtshandeln im Kernenergiebereich (ENSI) In BGE 140 II 315 E. 2.1 fochten Anwohner des Kernkraftwerks Mühleberg Stellungnahmen des Eidgenössischen Nuklearsicherheitsinspektorats (ENSI) zur Störfallvorsorge an. Das Bundesgericht bejahte, dass aufsichtsrechtliche Kontrollberichte Realakte nach Art. 25a VwVG darstellen und Anwohner ein schutzwürdiges Interesse an einer anfechtbaren Verfügung haben.
Rz. 11 Fallgruppe 4: Grenzen bei Kollektiv- und Klimaklagen In BGE 146 I 145 (Fall «Klima-Seniorinnen») verlangte ein Verein von Bundesbehörden den Erlass behördlicher Realakte zur Erreichung der Klimaziele. Das Bundesgericht trat auf das Gesuch nicht ein, da Art. 25a VwVG ausschliesslich dem individuellen Rechtsschutz dient und kein Instrument zur Erzwingung politischer Rechtsetzungsakte darstellt.
Kantonale und Eidgenössische Praxisfragen
Rz. 12 Praxisfrage 1: Vorsorglicher Rechtsschutz vor Publikation von Behördenberichten Droht eine Bundesbehörde mit der Publikation einer rufschädigenden Medienmitteilung, muss der Betroffene parallel zum Gesuch nach Art. 25a VwVG den Erlass superprovisorischer Sicherungsmassnahmen (Art. 56 VwVG) beantragen, um die Veröffentlichung bis zum Sachentscheid zu stoppen.
Rz. 13 Praxisfrage 2: Abgrenzung zu verfahrensleitenden Zwischenverfügungen Verfahrensleitende Anordnungen (wie die Anordnung einer Expertise oder Zeugenvorladung) stellen keine isoliert anfechtbaren Realakte nach Art. 25a VwVG dar, sondern unterliegen dem Zwischenentscheid-Regime von Art. 46 VwVG (BGE 136 V 156).