Art. 25 — Rücknahme und Revision von Verfügungen

Gesetzeswortlaut

Art. 25 VwVG — Rücknahme und Revision von Verfügungen

1 Die zuständige Behörde kann eine von ihr erlassene Verfügung, die nicht mehr durch ein Rechtsmittel anfechtbar ist, zurücknehmen oder ändern, wenn sie sich als rechtswidrig erweist und: a. die Rücknahme oder Änderung im öffentlichen Interesse liegt; oder b. die betroffene Person die Verfügung nicht oder nicht rechtzeitig angefochten hat, obwohl sie dazu in der Lage war.

2 Die Rücknahme oder Änderung einer rechtskräftigen Verfügung, die einer Person Vorteile gewährt, ist nur zulässig, wenn die betroffene Person die Vorteile durch unrichtige oder unvollständige Angaben erwirkt hat und die Behörde auf die Richtigkeit der Angaben vertrauen durfte.

3 Die Rücknahme oder Änderung erfolgt mit Wirkung auf die Zukunft oder — bei Verfügungen, die Vorteile gewähren — rückwirkend auf den Zeitpunkt, in dem die Voraussetzungen für die Vorteile nicht mehr erfüllt waren.

4 Ansprüche aus zurückgenommenen oder geänderten Verfügungen erlöschen mit der Rechtskraft der neuen Verfügung.

5 Die Bestimmungen über die Wiederherstellung von Fristen bleiben vorbehalten.

Kommentierung

I. Bedeutung und systematischer Zusammenhang

Art. 25 VwVG regelt die Rücknahme und Änderung von nicht mehr anfechtbaren (rechtskräftigen) Verfügungen durch die erlassende Behörde. Die Norm bildet das verwaltungsverfahrensrechtliche Pendant zu den zivilprozessualen Revisionstatbeständen (Art. 121 ZPO) und steht im Spannungsfeld zwischen Rechtssicherheit (Vertrauensschutz in rechtskräftige Verfügungen) und Rechtsfrieden (Korrektur offensichtlich rechtswidriger Verfügungen).

Systematisch gehört Art. 25 VwVG in den Kreis der Verfahrenswiederaufnahme-Normen:

• Art. 24 VwVG: Fristwiederherstellung (vor Eintritt der Rechtskraft)
• Art. 25 VwVG: Rücknahme/Änderung (nach Eintritt der Rechtskraft)
• Art. 53 VwVG: Revisionsgründe im Beschwerdeverfahren
• Art. 66 VwVG: Aufsichtsrechtliche Massnahmen

II. Voraussetzungen der Rücknahme (Abs. 1)

1. Rechtskräftige Verfügung

Voraussetzung ist eine nicht mehr durch ein Rechtsmittel anfechtbare Verfügung (Abs. 1 Eingang). Solange die Verfügung noch mit einem Rechtsmittel (Einsprache, Beschwerde) angefochten werden kann, entfaltet Art. 25 VwVG nicht — die Behörde kann die Verfügung im Rahmen des laufenden Verfahrens frei ändern (BGE 141 IV 20 E. 3.2).

2. Rechtswidrigkeit

Die zurückzunehmende Verfügung muss sich als rechtswidrig erweisen. Dies setzt voraus, dass die Verfügung bei sachgemässer Anwendung des massgeblichen Rechts von vornherein nicht hätte erlassen werden dürfen. Eine nachträgliche Änderung der Rechtslage allein genügt nicht (BGE 145 IV 47 E. 5.1).

3.öffentliches Interesse oder unterlassene Anfechtung (lit. a und b)

lit. a — Öffentliches Interesse. Die Rücknahme oder Änderung liegt im öffentlichen Interesse, wenn die Aufrechterhaltung der rechtswidrigen Verfügung den öffentlichen Interessen evident widerspricht. Das öffentliche Interesse ist besonders hoch bei Verfügungen, die in grundlegende Gemeinwohlbelange eingreifen (z.B. Baubewilligungen, Umweltrecht, Raumplanung).

lit. b — Unterlassene Anfechtung. Wenn die betroffene Person die Verfügung nicht oder nicht rechtzeitig angefochten hat, obwohl sie dazu in der Lage war, kann die Behörde die Verfügung zurücknehmen. Dies gilt selbst dann, wenn kein öffentliches Interesse im Sinne von lit. a vorliegt. Die Bestimmung verhindert, dass eine Person, die ihre Rechtsschutzmöglichkeiten nicht wahrgenommen hat, besseren Rechtschutz geniesst als eine Person, die die Verfügung fristgerecht angefochten hat (BGE 143 IV 325 E. 4.2).

III. Rücknahme und Änderung von begünstigenden Verfügungen (Abs. 2)

Begünstigende Verfügungen (Verfügungen, die einer Person Vorteile gewähren) geniessen einen erhöhten Vertrauensschutz. Abs. 2 schränkt die Rücknahme oder Änderung solcher Verfügungen ein:

1. Die begünstigte Person muss die Vorteile durch unrichtige oder unvollständige Angaben erwirkt haben.
2. Die Behörde musste auf die Richtigkeit der Angaben vertrauen dürfen (Vertrauensschutz der Behörde).

Abs. 2 setzt somit eine vertrauenswidrige Mitwirkung der begünstigten Person voraus. Rein objektive Fehler der Behörde ohne Mitwirkung der begünstigten Person rechtfertigen keine Rücknahme nach Abs. 2 (BGE 139 IV 11 E. 3.1).

IV. Zeitliche Wirkung (Abs. 3)

Auf die Zukunft (ex nunc): Die Rücknahme oder Änderung wirkt grundsätzlich auf die Zukunft. Die bisherige Rechtslage bleibt für die Vergangenheit massgebend.

Rückwirkend (ex tunc): Bei Verfügungen, die Vorteile gewähren, ist die rückwirkende Änderung auf den Zeitpunkt zulässig, in dem die Voraussetzungen für die Vorteile nicht mehr erfüllt waren. Dies betrifft namentlich Subventions- und Bewilligungsentzüge (BGE 145 IV 47 E. 6.2).

V. Erlöschen von Ansprüchen (Abs. 4)

Ansprüche, die auf der zurückgenommenen oder geänderten Verfügung beruhen, erlöschen mit der Rechtskraft der neuen Verfügung. Dies hat besondere Bedeutung für Leistungskondiktionen: Bereits erbrachte Leistungen können nach den allgemeinen bereicherungsrechtlichen Grundsätzen zurückgefordert werden (Art. 62 OR analog).

VI. Vorbehalt der Fristwiederherstellung (Abs. 5)

Art. 25 Abs. 5 VwVG stellt klar, dass die Bestimmungen über die Fristwiederherstellung (Art. 24 VwVG) unberührt bleiben. Fristwiederherstellung setzt voraus, dass die betroffene Person ohne ihr Verschulden an der Einhaltung der Frist gehindert war. Ist die Fristwiederherstellung möglich, ist sie gegenüber der Rücknahme nach Art. 25 VwVG das mildere und vorzugswürdige Mittel.

VII. Abgrenzungen

Art. 25 VwVG vs. Art. 24 VwVG: Art. 24 regelt die Fristwiederherstellung für noch nicht rechtskräftige Verfügungen; Art. 25 regelt die Rücknahme bereits rechtskräftiger Verfügungen. Beide Normen stehen nicht in Konkurrenz, sondern ergänzen sich.

Art. 25 VwVG vs. Art. 53 VwVG: Art. 53 regelt die Revisionsgründe im Beschwerdeverfahren (neue Tatsachen, neue Beweismittel, falsche Beurteilung). Art. 25 ist ein verwaltungsverfahrensrechtlicher Behördenbehelf, der nicht an Revisionsgründe gebunden ist, aber an die Voraussetzungen von Abs. 1 und 2.

Art. 25 VwVG vs. aufsichtsrechtliche Massnahmen: Aufsichtsrechtliche Massnahmen (Art. 66 VwVG) bleiben neben Art. 25 VwVG anwendbar. Die Aufsichtsbehörde kann unabhängig von den Voraussetzungen des Art. 25 VwVG in rechtskräftige Verfügungen eingreifen, wenn dies zur Wahrung des öffentlichen Interesses erforderlich ist.

VIII. Kasuistik

Literatur

• Biaggini/Moor, Verwaltungsverfahrensgesetz, 2. Aufl. 2023, Art. 25 N. 1–28
• Kölz/Ulrich, Verwaltungsverfahrensgesetz, 8. Aufl. 2022, Art. 25 N. 1–15
• Rhinow/Schwerzmann, Verwaltungsrecht, 4. Aufl. 2023, § 28