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Art. 13 — Mitwirkung der Parteien

Gesetzeswortlaut

Art. 13 Mitwirkung der Parteien

¹ Die Parteien sind verpflichtet, an der Feststellung des Sachverhaltes mitzuwirken: a. in einem Verfahren, das sie durch ihr Begehren einleiten; b. in einem anderen Verfahren, soweit sie darin selbständige Begehren stellen; c. soweit ihnen nach einem anderen Bundesgesetz eine weitergehende Auskunfts- oder Offenbarungspflicht obliegt.

¹bis Die Mitwirkungspflicht erstreckt sich nicht auf die Herausgabe von Gegenständen und Unterlagen aus dem Verkehr einer Partei mit ihrem Anwalt, wenn dieser nach dem Anwaltsgesetz vom 23. Juni 2000 zur Vertretung vor schweizerischen Gerichten berechtigt ist.

² Die Behörde braucht auf Begehren im Sinne von Absatz 1 Buchstabe a oder b nicht einzutreten, wenn die Parteien die notwendige und zumutbare Mitwirkung verweigern.

Kommentierung

I. Bedeutung und Stellung

Art. 13 VwVG regelt die Mitwirkungspflicht der Parteien bei der Sachverhaltsfeststellung im Verwaltungsverfahren. Die Norm steht in einem funktionalen Zusammenhang mit dem Untersuchungsgrundsatz des Art. 12 VwVG: Während Art. 12 die Behörde verpflichtet, den Sachverhalt von Amtes wegen abzuklären, konkretisiert Art. 13 die Pflichten der Parteien, die Behörde bei dieser Abklärung zu unterstützen. Die Mitwirkungspflicht ist keine prozessuale Nebenpflicht, sondern eine materielle Voraussetzung für ein sachgerechtes Verwaltungsverfahren — ohne sie wäre die Behörde bei der Feststellung entscheidungsrelevanter Tatsachen auf ihre eigenen Ermittlungen beschränkt, was in vielen Bereichen zu unzumutbaren Ermittlungsaufwänden führen würde (Rz. 1).

Die Norm ist anwendbar auf Bundesbehörden im Sinne von Art. 1 VwVG sowie — soweit kantonales Verfahrensrecht auf das VwVG verweist — auf kantonale Behörden. Die Mitwirkungspflicht besteht daneben neben allfälligen spezifischen Mitwirkungs- oder Offenbarungspflichten in Fachgesetzen, die in lit. c ausdrücklich vorbehalten werden (Rz. 2).

II. Absatz 1 — Umfang der Mitwirkungspflicht

1. lit. a: Durch Parteibegehren eingeleitete Verfahren

In Verfahren, die eine Partei durch ihr eigenes Begehren einleitet (z.B. Gesuch um Bewilligung, Rente, Subvention), trifft die Partei die umfassendste Mitwirkungspflicht. Sie muss alle ihr bekannten und für den Entscheid relevante Tatsachen von sich aus offenlegen — auch solche, die ihrem Begehren abträglich sein könnten. Wer ein Begehren stellt, übernimmt die Verantwortung für die Sachverhaltsfeststellung in seinem Verfahren (BGE 110 V 48 E. 4, 7738 Zit.). Das Bundesgericht hat in dieser Leitentscheidung präzisiert, dass Streitgegenstand und Anfechtungsgegenstand zu unterscheiden sind: Die Mitwirkungspflicht bezieht sich auf den gesamten Streitgegenstand, also auf alle Tatsachen, die für das konkret beantragte Begehren entscheidrelevant sind (Rz. 3–4).

In Einbürgerungsverfahren, die von der betroffenen Person beantragt werden, verlangt die Rechtsprechung eine besonders weitreichende Offenbarungspflicht. Weiss die Partei, dass die Voraussetzungen für die erleichterte Einbürgerung im Zeitpunkt der Verfügung erfüllt sein müssen, und erklärt sie, in einer stabilen Ehe zu leben, so hat sie die Behörde unaufgefordert über eine nachträgliche Änderung der Verhältnisse zu orientieren, von der sie weiss oder wissen muss, dass sie einer erleichterten Einbürgerung entgegensteht (BGE 132 II 113 E. 3, 1023 Zit.). Erklärt der Bewerber im Einbürgerungsverfahren wahrheitswidrig unter Verschweigen von noch unentdeckten Straftaten, die schweizerische Rechtsordnung einzuhalten, erfüllt er die Voraussetzungen der Nichtigerklärung der nachmaligen Einbürgerung; dies verstösst nicht gegen das Verbot der Selbstanzeige, da es sich um ein freiwillig eingeleitetes Verfahren handelt (BGE 140 II 65 E. 2–4, 553 Zit.). Besteht aufgrund des Ereignisablaufs die tatsächliche Vermutung, die Einbürgerung sei erschlichen worden, obliegt es dem Betroffenen, die Vermutung durch den Gegenbeweis umzustürzen (BGE 130 II 482 E. 3.2–3.3, 2152 Zit.) (Rz. 5).

2. lit. b: Selbständige Begehren in anderen Verfahren

Auch in Verfahren, die nicht von der Partei selbst eingeleitet wurden (z.B. amtliche Verfügung, Untersuchung), besteht eine Mitwirkungspflicht, soweit die Partei darin selbständige Begehren stellt. Wer in einem Verfahren eigene Rechtsbegehren formuliert, muss die zu deren Beurteilung notwendigen Tatsachen mitteilen und belegen. Die Mitwirkungspflicht entfällt jedoch für Tatsachen, die nicht Gegenstand der eigenen Begehren sind — insoweit bleibt der Untersuchungsgrundsatz des Art. 12 VwVG massgeblich (Rz. 6).

3. lit. c: Weitergehende gesetzliche Auskunfts- und Offenbarungspflichten

Lit. c schafft eine Brücke zu spezialgesetzlichen Mitwirkungspflichten. Soweit ein anderes Bundesgesetz eine weitergehende Auskunfts- oder Offenbarungspflicht vorsieht, gilt diese im Verwaltungsverfahren ergänzend. Beispiele sind die Auskunftspflicht nach Art. 13 Abs. 1 lit. c VöB (Verordnung über das öffentliche Beschaffungswesen) oder die Mitwirkungspflichten im Sozialversicherungsrecht nach Art. 29 ATSG. Im Beschaffungswesen des Bundes hat das Bundesgericht im Zusammenhang mit der Beschwerdelegitimation gegen Freihandvergaben die Tragweite von Art. 13 Abs. 1 lit. c VöB i.V.m. Art. 48 Abs. 1 lit. c VwVG präzisiert: Die Mitwirkungspflicht korrespondiert mit der Pflicht, die Legitimation im Beschwerdeverfahren durch Offenlegung der eigenen Angebotssubstanz zu belegen (BGE 137 II 313 E. 3.3–3.4, 2542 Zit.; BGE 143 II 425 E. 5, 950 Zit.) (Rz. 7).

III. Absatz 1bis — Anwaltsgeheimnis (seit 1.1.2011)

Absatz 1bis wurde durch das Anwaltsgesetz vom 23. Juni 2000 eingeführt (in Kraft seit 1. Januar 2011) und schützt das Anwaltsgeheimnis vor der Mitwirkungspflicht. Die Mitwirkungspflicht erstreckt sich nicht auf die Herausgabe von Gegenständen und Unterlagen aus dem Verkehr einer Partei mit ihrem Anwalt, wenn dieser nach dem Anwaltsgesetz zur Vertretung vor schweizerischen Gerichten berechtigt ist. Der Schutz greift nur bei Anwälten, die dem Anwaltsgesetz unterstehen — nicht bei ausländischen Rechtsberatern oder nicht zugelassenen Beratungsfirmen. Die Bestimmung korrespondiert mit Art. 321 StGB (Verletzung des Berufsgeheimnisses) und Art. 13 Abs. 2 lit. c StPO (Verteidigerverweigerungsrecht) (Rz. 8).

Der strafprozessuale nemo tenetur-Grundsatz und das Anwaltsgeheimnis wurden in BGE 142 IV 207 E. 7, 552 Zit., im Kontext der Entsiegelung eines sichergestellten bankinternen Memorandums behandelt. Zwar betraf dieser Entscheid primär strafprozessuale Sicherstellung und Entsiegelung, doch die dort entwickelten Grundsätze zur Reichweite des Selbstbelastungsverbots und zum Schutz des anwaltlichen Kommunikationsraums sind auch für die Auslegung von Art. 13 Abs. 1bis VwVG von Bedeutung: Die Mitwirkungspflicht im Verwaltungsverfahren endet dort, wo der Schutz der anwaltlichen Kommunikation beginnt (Rz. 9).

IV. Absatz 2 — Nichteintreten bei Mitwirkungsverweigerung

Absatz 2 regelt die Rechtsfolge der Mitwirkungsverweigerung: Die Behörde braucht auf Begehren im Sinne von Absatz 1 lit. a oder b nicht einzutreten, wenn die Parteien die notwendige und zumutbare Mitwirkung verweigern. Der Nichteintretensentscheid ist eine prozessuale Sanktion — er setzt keine materielle Prüfung des Begehrens voraus. Voraussetzung ist, dass die Mitwirkung sowohl notwendig (für die Sachverhaltsfeststellung unerlässlich) als auch zumutbar ist. Die Zumutbarkeit richtet sich nach den Umständen des Einzelfalls; eine Mitwirkung ist unzumutbar, wenn sie die Partei in eine Selbstbelastungslage bringen oder gegen ihre Menschenwürde verstossen würde (Rz. 10).

Unterlassen die Parteien in einem Verfahren, das sie durch eigenes Begehren einleiten oder in dem sie selbständige Begehren stellen können, die notwendige und zumutbare Mitwirkung, so können die zuständigen Behörden anstatt aufgrund der Akten zu entscheiden im Sinne von Art. 13 Abs. 2 VwVG einen Nichteintretensentscheid erlassen, sofern dies das kantonale Recht oder die Praxis zulässt (BGE 108 V 229 E. 1, 562 Zit.). Im Sozialversicherungsrecht gilt das Rügeprinzip grundsätzlich auch im Einspracheverfahren: Soweit die Verfügung in der Einsprache unangefochten bleibt und nicht von Amtes wegen überprüft wird, tritt sie in Teilrechtskraft (BGE 119 V 347 E. 1, 2249 Zit.). Dies begrenzt die Mitwirkungspflicht auf die in der Einsprache tatsächlich angefochtenen Punkte (Rz. 11).

Im Preissenkungsverfahren für Arzneimittel hat das Bundesgericht die Bedeutung des Untersuchungsgrundsatzes und der Mitwirkungspflichten der Parteien in einem Verfahren mit Ermessensspielraum hervorgehoben: Die Behörde kann die Mitwirkung verlangen, soweit die wirtschaftlichen Daten der Anbieterin für die Festsetzung des Preises relevant sind (BGE 110 V 199 E. 2b, 233 Zit.) (Rz. 12).

V. Verhältnis zum Untersuchungsgrundsatz (Art. 12 VwVG)

Die Mitwirkungspflicht des Art. 13 VwVG und der Untersuchungsgrundsatz des Art. 12 VwVG bilden eine Einheit: Die Behörde bleibt auch bei Mitwirkung der Parteien für die Sachverhaltsfeststellung verantwortlich. Die Mitwirkungspflicht entbindet die Behörde nicht von der Pflicht, die von der Partei beigebrachten Angaben kritisch zu würdigen und ergänzende Abklärungen vorzunehmen, wenn Anlass dazu besteht. Umgekehrt kann sich eine Partei nicht auf den Untersuchungsgrundsatz berufen, um die eigene Mitwirkung zu verweigern — der Untersuchungsgrundsatz schafft keine Alternative zur Mitwirkungspflicht, sondern eine Ergänzung (Rz. 13).

Im Preisüberwachungsverfahren hat die Rekurskommission für Wettbewerbsfragen als Fachkommission keine Zurückhaltung hinsichtlich fachspezifischer Fragen geübt und die Bedeutung des grossen Ermessensspielraums des Preisüberwachers betont; die Mitwirkungspflicht der Parteien erstreckt sich auf die für die Ermessensausübung relevanten Marktdaten (BGE 130 II 449 E. 4, 417 Zit.). Im Bereich der Stromversorgung hat das Bundesgericht die Mitwirkungspflicht der Netzbetreiberin bei der Festsetzung des Netznutzungsentgelts bejaht: Die ElCom kann von der Netzbetreiberin die Herausgabe der für die Berechnung der anrechenbaren Kapitalkosten notwendigen Unterlagen verlangen (BGE 138 II 465 E. 6, 419 Zit.) (Rz. 14).

VI. Verhältnis zu Art. 29 ATSG und spezifischen Mitwirkungspflichten

Im Sozialversicherungsrecht besteht eine eigene Mitwirkungsregelung in Art. 29 ATSG, die gegenüber Art. 13 VwVG als lex specialis gilt. Art. 29 ATSG konkretisiert die Mitwirkungspflicht in sozialversicherungsrechtlichen Verfahren und regelt die Folgen der Nichtmitwirkung (Verschiebung der Beweislast, Nichteintreten). Soweit das ATSG anwendbar ist, verdrängt es Art. 13 VwVG; in ausserhalb des ATSG liegenden Bereichen (z.B. KUVG-Preissenkungsverfahren) bleibt Art. 13 VwVG anwendbar (BGE 110 V 48 E. 4; BGE 119 V 347 E. 1) (Rz. 15).

VII. Mitwirkungspflicht und EMRK-Art. 6 (Fair Trial)

Art. 13 VwVG muss im Lichte von Art. 6 Ziff. 1 EMRK (Recht auf faires Verfahren) ausgelegt werden. Eine Mitwirkungspflicht, die die Partei zu einer Selbstbezichtigung zwingen würde, verstösst gegen den nemo tenetur-Grundsatz und ist unzulässig. Im verwaltungsrechtlichen Sanktionsverfahren, das in den Anwendungsbereich von Art. 6 Ziff. 1 EMRK fällt, hat das Bundesgericht betont, dass die Erhebung von Unterlagen bzw. die Anhörung von Auskunftspersonen im konzessionsrechtlichen Aufsichtsverfahren nicht mit einer missbräuchlich bzw. unverhältnismässig ausgeübten Form von Zwang (improper compulsion) verbunden sein darf (BGE 140 II 384 E. 3, 368 Zit.). Die Mitwirkungspflicht endet somit an der Grenze des Selbstbelastungsverbots (Rz. 16).

VIII. Kognition und Überprüfung durch das Bundesgericht

Das Bundesgericht überprüft im Beschwerdeverfahren, ob die Vorinstanz die Mitwirkungspflicht und ihre Grenzen richtig beurteilt hat. Eine Verletzung von Art. 13 VwVG kann mit Beschwerde gerügt werden. Dabei ist zu beachten, dass der Nichteintretensentscheid nach Absatz 2 eine Ermessensentscheidung ist, die das Bundesgericht nur auf Willkür (bzw. seit dem BGG auf Rechtsfehler) überprüft (Rz. 17).

Im fremdenrechtlichen Nachzugsverfahren hat das Bundesgericht die Zulässigkeit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde und die Bindung an die Sachverhaltsfeststellung der Vorinstanz als richterliche Behörde bekräftigt, gleichzeitig aber die Mitwirkungspflicht der ausländischen Partei in den Grenzen von Art. 8 EMRK und der UNO-Kinderrechtskonvention präzisiert (BGE 124 II 361 E. 1–4, 2430 Zit.; BGE 122 II 385 E. 1–2, 567 Zit.). Die Mitwirkungspflicht kann nicht so weit gehen, dass sie die familiäre Lebensgemeinschaft im Sinne von Art. 8 EMRK unverhältnismässig belastet (Rz. 18).

Querverweise

  • Art. 5 VwVG — Verfügungsbegriff (Anknüpfungspunkt für das Verfahren, in dem die Mitwirkungspflicht gilt)
  • Art. 6 VwVG — Parteistellung (wer als Partei mitwirkungspflichtig ist)
  • Art. 12 VwVG — Untersuchungsgrundsatz (funktionaler Zusammenhang mit der Mitwirkungspflicht)
  • Art. 19 VwVG — Beweis (Konkretisierung der Mitwirkung im Beweisverfahren)
  • Art. 26 VwVG — Akteneinsicht (Grenze der Mitwirkungspflicht bei Akteneinsichtsgesuchen)
  • Art. 44 VwVG — Untersuchungsgrundsatz im Beschwerdeverfahren (Fortgeltung der Mitwirkungspflicht)
  • Art. 48 VwVG — Beschwerdeberechtigung (Korrespondenz zur Mitwirkung im Beschwerdeverfahren)
  • Art. 29 ATSG — Mitwirkung im Sozialversicherungsrecht (lex specialis zu Art. 13 VwVG)
  • Art. 321 StGB — Verletzung des Berufsgeheimnisses (Konkordanz zu Absatz 1bis)
  • Art. 6 Ziff. 1 EMRK — Recht auf faires Verfahren (Grenze der Mitwirkungspflicht)
Rechtsprechung zu Art. 13 VwVG
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