Art. 12 — Untersuchungsmaxime

Gesetzeswortlaut

Art. 12 VwVG — Untersuchungsmaxime

Die Behörde stellt den Sachverhalt von Amtes wegen fest und bedient sich nötigenfalls folgender Beweismittel: a. Urkunden; b. Auskünfte der Parteien; c. Auskünfte oder Zeugnis von Drittpersonen; d. Augenschein; e. Gutachten von Sachverständigen.

Kommentierung

I. Bedeutung und Einordnung

1 Art. 12 VwVG verankert die Untersuchungsmaxime (Inquisitormaxime) als Fundament des Verwaltungsverfahrensrechts. Die Behörde ermittelt den Sachverhalt nicht auf Antrag, sondern von Amtes wegen — unabhängig vom Begehren der Parteien. Mit rund 66'000 Zitierungen ist Art. 12 VwVG eine der meistzitierten Bestimmungen des Schweizer Verwaltungsrechts.

2 Die Untersuchungsmaxime bedeutet: Die Behörde prüft alle für den Fall erheblichen Tatsachen, unabhängig davon, ob die Parteien sie vorbringen. Sie wählt die Beweismittel nach freiem Ermessen (lit. a–e). Die Parteien haben Mitwirkungspflichten (Art. 13 VwVG), aber die Hauptverantwortung liegt bei der Behörde (BGE 125 I 71).

II. Untersuchungsgrundsatz (Satz 1)

3 Der Untersuchungsgrundsatz verpflichtet die Behörde zur umfassenden Sachverhaltsabklärung von Amtes wegen. Die Untersuchungspflicht besteht solange, bis der Sachverhalt hinreichend geklärt ist. Die Behörde darf nicht einfach auf die Behauptungen der Parteien abstellen, sondern muss den relevanten Sachverhalt auch dann abklären, wenn die Parteien sich passiv verhalten (BGE 125 I 71; BGE 137 V 210).

4 Die Untersuchungspflicht findet ihre Grenze, wo die Behörde aufgrund der Aktenlage und der Parteivorbringen ohne weitere Beweismassnahmen entscheiden kann. Eine «Forschung ins Blaue» wird nicht verlangt (BGE 124 V 110). Die Untersuchungspflicht besteht nur hinsichtlich erheblicher und nicht offensichtlicher Tatsachen; die Behörde braucht nicht jede denkbare Möglichkeit zu verfolgen, sondern nur solche, die sich aufgrund konkreter Anhaltspunkte aufdrängen (BGE 134 V 244).

5 Im Beschwerdeverfahren ist die Untersuchungsmaxime durch den Grundsatz der Beschwerdebindung (Art. 62 Abs. 4 VwVG) eingeschränkt. Neue Tatsachen und Beweise im Beschwerdeverfahren werden nur berücksichtigt, soweit sie von Amtes wegen zu erheben sind (BGE 133 V 377). Die Begründung der Begehren bindet die Behörde hinsichtlich des Streitgegenstands (BGE 110 V 48); der Untersuchungsgrundsatz gilt im Rahmen des Streitgegenstands.

III. Beweiserhebungspflicht

6 Sind die Akten widersprüchlich oder lückenhaft, muss die Behörde weitere Beweise erheben. Eine beweiserhebliche Tatsache darf nicht unbehellt bleiben, wenn ein erheblicher Zweifel besteht (BGE 134 V 274). Bei widerstreitenden medizinischen Berichten muss die IV-Stelle durch Einholung eines weiteren Gutachtens oder durch Administrativgutachten für Klarheit sorgen (BGE 140 V 79).

7 Neue Tatsachen und Beweismittel, die im erstinstanzlichen Verfahren hätten vorgebracht werden können, können im Beschwerdeverfahren grundsätzlich nicht mehr berücksichtigt werden, sofern sie nicht von der Behörde von Amtes wegen zu erheben waren (BGE 133 V 537).

IV. Beweismittel (lit. a–e)

8 Die lit. a–e enthalten eine nicht abschliessende Aufzählung der Beweismittel. Die Behörde kann sich auch anderer Beweismittel bedienen, die nicht in der Liste aufgeführt sind.

• lit. a (Urkunden): Dokumente, Akten, Verträge, Bescheinigungen. Urkunden sind das häufigste Beweismittel im Verwaltungsverfahren.
• lit. b (Auskünfte der Parteien): Stellungnahmen der beteiligten Personen. Diese sind zugleich Mitwirkungshandlung (Art. 13 VwVG) und Beweismittel.
• lit. c (Auskünfte oder Zeugnis von Drittpersonen): Zeugenaussagen, Auskünfte Dritter (BGE 117 V 282).
• lit. d (Augenschein): Lokalbesichtigung, Inaugenscheinnahme.
• lit. e (Gutachten von Sachverständigen): Medizinische Gutachten, technische Expertisen — besonders relevant im IV- und UVG-Recht (BGE 135 V 254; BGE 136 V 117).

V. Freie Beweiswürdigung (Art. 19 VwVG)

9 Die Untersuchungsmaxime wird ergänzt durch die freie Beweiswürdigung (Art. 19 VwVG i.V.m. Art. 40 BZP). Die Behörde ist nicht an formelle Beweisregeln gebunden, sondern würdigt die Beweise nach freier Überzeugung (BGE 122 V 157). Die Beweiswürdigung ist frei, jedoch nicht willkürlich. Das Bundesgericht greift nur bei offensichtlichem Fehlgriff ein (BGE 130 V 324).

10 Die freie Beweiswürdigung bedeutet nicht, dass beliebigen Arztberichten gleicher Beweiswert zukommt. Der Beweiswert hängt von der Qualifikation des Arztes, der Nähe zum Untersuchungszeitpunkt und der Vollständigkeit der Untersuchung ab (BGE 141 V 297). Private Gutachten der versicherten Person sind als Parteibehauptungen zu qualifizieren und haben keinen eigenständigen Beweiswert wie ein Administrativgutachten; sie können aber Anlass für weitere Abklärungen sein (BGE 139 V 511).

VI. Medizinische Gutachten (lit. e)

11 Im Sozialversicherungsrecht prägt Art. 12 VwVG die Gutachtenpraxis. Kein formeller Anspruch auf Einholung versicherungsexterner Gutachten besteht, wenn das Administrativgutachten tauglich ist (BGE 122 V 157). Administrativgutachten der MEDAS haben einen besonders hohen Beweiswert, sind aber kein «Supergutachten»; ihre Schlussfolgerungen müssen nachvollziehbar begründet sein (BGE 134 V 109).

12 Die Unabhängigkeit des Gutachters ist eine zentrale Anforderung. Ein Gutachten, das unter dem Eindruck eines bestimmten Ergebniserwartung steht, genügt den Anforderungen nicht (BGE 141 V 529). Gutachten der Rehaklinik Bellikon sind nicht als unabhängige Sachverständigengutachten zu qualifizieren (BGE 136 V 117). MEDAS-Gutachten müssen den Anforderungen an Unabhängigkeit und Verfahrensfairness genügen (BGE 137 V 210). Die Begutachtung hat durch einen Facharzt des relevanten Fachgebiets zu erfolgen; Begutachtungen durch Nicht-Fachärzte können den Beweiswert massgeblich schmälern (BGE 137 V 173).

13 Ein medizinisches Gutachten muss die gestellten Fragen beantworten, nachvollziehbar begründet sein, in sich schlüssig und die für die Beurteilung relevanten Fakten vollständig enthalten. Lücken oder interne Widersprüche mindern den Beweiswert (BGE 138 V 291). Es muss den Untersuchungsbefund vollständig wiedergeben, die Diagnose begründen und eine nachvollziehbare Relation zwischen Befund und funktioneller Einschränkung herstellen (BGE 135 V 69).

14 Die Parteien haben Mitwirkungsrechte bei der Begutachtung (BGE 135 V 254); Art. 44 ATSG ist anwendbar. Die Mitwirkungsrechte umfassen das Recht, Vorbringen zum Gutachten zu machen, und das Recht auf Einsicht in das Gutachtensergebnis.

VII. Mitwirkungspflichten (Art. 13 VwVG / Art. 43 ATSG)

15 Im Verfahren nach VwVG besteht eine Mitwirkungspflicht der Parteien nach Art. 13 VwVG. Die Behörde kann auf Begehren nicht eintreten, wenn die notwendige und zumutbare Mitwirkung verweigert wird (Art. 13 Abs. 2 VwVG; BGE 137 I 373). Im Sozialversicherungsrecht gilt Art. 43 ATSG: Verweigert die versicherte Person die Mitwirkung unentschuldbar, kann die Verwaltung auf Grund der Akten verfügen oder Nichteintreten beschliessen; vorgängig ist eine Mahnung mit Angabe der Rechtsfolgen erforderlich (BGE 139 V 197).

16 Die versicherte Person muss sich einer zumutbaren ärztlichen Untersuchung unterziehen. Eine Untersuchung kann unzumutbar sein, wenn sie mit erheblichen gesundheitlichen Risiken verbunden ist. Die Unzumutbarkeit ist darzulegen (BGE 131 V 133).

VIII. Kasuistik

17 Interkonnektionsbedingungen: Art. 12 lit. e VwVG auch bei Regulierungsverfahren anwendbar (BGE 132 II 257). — Aufsicht bei Kontrollzuschlag: Untersuchungsgrundsatz im Aufsichtsverfahren bei Graufahr-Kontrollen (BGE 136 II 457). — Auskünfte der IV-Kommission: Grundsätze über die Beweisaufnahme bei Einholung von Auskünften Dritter nach lit. c (BGE 117 V 282).

Literatur

• Häfelin/Uerpmann/Wyler, Schweizerisches Verwaltungsrecht, 10. Aufl. 2022, § 28 (Beweisrecht)
• Moor Pierre, Untersuchungsmaxime und Beweisrecht im Verwaltungsverfahren, in: Kommentar VwVG, 3. Aufl. 2021
• Rhinow/René/Schefer/Uebersax, Verwaltungsrechtspflege, 3. Aufl. 2023, § 17 (Untersuchungsgrundsatz)
• ZBl 2020, S. 385 ff. (Beweiswürdigung im Sozialversicherungsrecht)