Art. 10 — Ausstand
Gesetzestext
Art. 10 VwVG — Ausstand
1 Personen, die eine Verfügung zu treffen oder diese vorzubereiten haben, treten in Ausstand, wenn sie:
a. in der Sache ein persönliches Interesse haben;
b. mit einer Partei durch Ehe oder eingetragene Partnerschaft verbunden sind oder mit ihr eine faktische Lebensgemeinschaft führen;
bbis. mit einer Partei in gerader Linie oder bis zum dritten Grade in der Seitenlinie verwandt oder verschwägert sind;
c. Vertreter einer Partei sind oder für eine Partei in der gleichen Sache tätig waren;
d. aus anderen Gründen in der Sache befangen sein könnten.
2 Ist der Ausstand streitig, so entscheidet darüber die Aufsichtsbehörde oder, wenn es sich um den Ausstand eines Mitgliedes einer Kollegialbehörde handelt, diese Behörde unter Ausschluss des betreffenden Mitgliedes.
Kommentierung
I. Bedeutung und Einordnung
1 Art. 10 VwVG regelt den Ausstand von Personen, die im Verwaltungsverfahren eine Verfügung zu treffen oder vorzubereiten haben. Die Norm konkretisiert den allgemeinen verfassungsrechtlichen Anspruch auf ein faires Verfahren (Art. 29 Abs. 1 BV, Art. 6 Ziff. 1 EMRK) und sichert die Unparteilichkeit der mitwirkenden Organe. Sie ist eine zentrale Verfahrensgarantie und gehört neben dem Verfügungsbegriff (Art. 5 VwVG) und der Parteistellung (Art. 6 VwVG) zu den Grundnormen des VwVG.
2 Art. 10 VwVG regelt in Konkretisierung der allgemeinen Verfahrensvoraussetzungen von Art. 29 Abs. 1 BV den Ausstand in Verwaltungsverfahren des Bundes. Insbesondere muss eine Person, die eine Verfügung zu treffen oder diese vorzubereiten hat, in den Ausstand treten, wenn sie in der Sache befangen sein könnte (Art. 10 Abs. 1 lit. d VwVG; BGE 132 II 485 E. 4.2).
3 Die Norm gilt nicht nur für entscheidende, sondern auch für vorbereitende Personen — also Sachbearbeiter, Gutachter und Hilfspersonen, die für den Erlass der Verfügung massgeblich mitwirken (BGE 123 V 331 S. 333). Im Sozialversicherungsrecht wird der persönliche und funktionelle Anwendungsbereich durch Art. 36 Abs. 1 ATSG ergänzt, der den Ausstand bei Personen regelt, die Entscheidungen über Rechte und Pflichten zu treffen oder vorzubereiten haben (BGE 132 V 93 E. 6.3; BGE 137 V 210 E. 3.4.1.2).
II. Ausstandsgründe (Abs. 1)
4 Lit. a — Persönliches Interesse. Ein persönliches Interesse in der Sache liegt vor, wenn das Verfahrensergebnis die mitwirkende Person in eigenen rechtlichen oder wirtschaftlichen Interessen berührt. Rein ideelle oder politische Interessen genügen in der Regel nicht; das Interesse muss rechtlicher Natur sein oder zumindest in einem nahen wirtschaftlichen Bezug zur Streitsache stehen.
5 Lit. b und bbis — Verwandtschaft und Lebensgemeinschaft. Die lit. b und bbis erfassen familiäre Beziehungen zur Partei: Ehe, eingetragene Partnerschaft, faktische Lebensgemeinschaft (lit. b) sowie Verwandtschaft und Verschwägerung in gerader Linie oder bis zum dritten Grad in der Seitenlinie (lit. bbis). Die lit. bbis wurde durch das Partnerschaftsgesetz vom 18. Juni 2004 eingefügt und entspricht der Ausweitung des familiären Ausstandsgrunds auf eingetragene Partnerschaften.
6 Lit. c — Vertretung oder Vorbehandlung. Wer Vertreter einer Partei ist oder für eine Partei in der gleichen Sache tätig war, tritt in Ausstand. Dieser Grund erfasst die Vorbefassung in einer Parteirolle. Die frühere anwaltliche oder vertretungsweise Tätigkeit für eine Partei in derselben Sache begründet auch nach Beendigung des Mandats den Ausstand. Dies gilt auch für behördliche Vorbefassung in anderer Funktion (BGE 122 II 471 — Ausstandsgesuch gegen UBI wegen Vorbefassung).
7 Lit. d — Befangenheit aus anderen Gründen. Die Auffangnorm des lit. d ist die praktisch wichtigste Ausstandsbestimmung. Sie erfasst alle Umstände, die bei objektiver Betrachtung den Anschein der Befangenheit zu erwecken geeignet sind. Massgebend ist nicht die subjektive Befindlichkeit der mitwirkenden Person, sondern ob bei objektiver Betrachtung Umstände vorliegen, die einen berechtigten Zweifel an der Unparteilichkeit wecken (BGE 125 I 119 E. 3f; BGE 135 II 430 E. 3.3.1).
8 Die Rechtsprechung unterscheidet zwischen dem Ausstand von Mitgliedern gerichtlicher Behörden gemäss Art. 6 Ziff. 1 EMRK und Art. 58 BV (strengere Massstäbe) und demjenigen anderer Behördenmitglieder gemäss Art. 29 Abs. 1 BV bzw. Art. 10 Abs. 1 lit. d VwVG. Bei gerichtlichen Behörden ist der Ausstand wegen des Anscheins der Befangenheit weitergehend; bei Verwaltungsbehörden genügt ein geringerer Grad an Befangenheitsverdacht nicht (BGE 125 I 119 E. 3a–e).
9 Die Tatsache, dass Mitglieder einer milizmässig organisierten Fachbehörde Kontakte zu Personen in ihrem Zuständigkeitsbereich pflegen, lässt für sich allein den Schluss auf Befangenheit im Einzelfall noch nicht zu. Auch wissenschaftliches Vorwissen eines Behördenmitglieds begründet keinen Ausstand, solange es nicht in einem konkreten Fall zu einer Vorfestlegung führt (BGE 135 II 430 E. 3.3.1 — UBI-Präsident und Meinungsforschung).
III. Verhältnis zum ATSG und zu Sonderregelungen
10 Art. 36 Abs. 1 ATSG regelt den Ausstand im sozialversicherungsrechtlichen Verfahren und ist dem Art. 10 VwVG nachgebildet (BGE 132 V 93 E. 6.3). Art. 44 ATSG geht über die gesetzlichen Ausstandsgründe gemäss Art. 10 VwVG und Art. 36 Abs. 1 ATSG hinaus, indem die versicherte Person den Gutachter «aus triftigen Gründen» ablehnen kann. Zu unterscheiden ist zwischen Einwendungen formeller und materieller Natur: Die gesetzlichen Ausstandsgründe zählen zu den Einwendungen formeller Natur, weil sie geeignet sind, den Anspruch auf rechtliches Gehör und ein faires Verfahren unabhängig von der Einschätzung des Sachverhalts zu verletzen (BGE 137 V 210 E. 3.4.1.2; BGE 132 V 93 E. 6.3).
11 Art. 44 ATSG findet auf Untersuchungen regionaler ärztlicher Dienste der IV-Stellen keine Anwendung; diese unterliegen den allgemeinen Ausstandsregeln (BGE 135 V 254 E. 3.4). Fachmedizinische Stellungnahmen der Rehaklinik Bellikon, soweit sie von der SUVA verlangt werden, sind nicht als Gutachten unabhängiger Sachverständiger zu betrachten, weshalb Art. 44 ATSG nicht anwendbar ist und sich auch aus Art. 10 Abs. 2 VwVG keine weitergehende Pflicht ergibt (BGE 136 V 117 E. 3.4).
12 Die nach Art. 19 VwVG in Verbindung mit Art. 57 ff. BZP für Sachverständigengutachten geltenden Verfahrensvorschriften — insbesondere die Ausstandsregeln von Art. 58 BZP — sind auf Berichte und Gutachten versicherungsinterner Ärzte nicht anwendbar, weil diese nicht als Sachverständige im Sinne von Art. 19 VwVG auftreten, sondern als mitwirkende Personen bei der Vorbereitung von Verfügungen (BGE 123 V 331). Für diese sind die allgemeinen Ausstandsgründe von Art. 10 VwVG massgebend.
IV. Analoganwendung auf nicht dem VwVG unterstehende Behörden
13 Die Ausstandsgründe gemäss Art. 10 VwVG finden analoge Anwendung auch auf Behörden, die nicht formell dem VwVG unterstehen, sofern sie verfügenden Charakter haben. Für die Übernahmekommission, die keine verfügende Behörde ist, gilt das VwVG zwar nicht direkt; die Ausstandsgründe des Art. 10 VwVG werden jedoch über das Reglement der Übernahmekommission analog angewendet (BGE 130 II 530 E. — Quadrant AG). Die Ausstandspflicht und die Folgen von deren allfälliger Verletzung sind bei Behörden mit allgemeinen Aufsichts- und Anzeigebefugnissen jeweils im Einzelfall zu prüfen.
14 Für die FINMA regelt Art. 11 des Organisationsreglements FINMA 2008 den Ausstand in Konkretisierung von Art. 10 VwVG. Die Herausgabe von Bankkundendaten im Rahmen banksrechtlicher Schutzmassnahmen unterliegt den Ausstandsregeln, und ein Organmangel kann die Rechtmässigkeit der Massnahme in Frage stellen (BGE 137 II 431 — UBS-Kundendaten an amerikanische Behörden).
15 Im Rundfunkrecht gilt Art. 10 VwVG für die Unabhängige Beschwerdeinstanz für Radio und Fernsehen (UBI). Ein Ausstandsgesuch gegen die UBI wegen Vorbefassung kann sowohl formelle (Zulässigkeit) als auch materielle Aspekte (Begründetheit) aufwerfen. Die Vorbefassung eines UBI-Mitglieds in anderer Funktion kann den Ausstand begründen (BGE 122 II 471 — Kassensturz-Berichterstattung).
V. Streitiger Ausstand und Rechtsweg (Abs. 2)
16 Ist der Ausstand streitig, entscheidet die Aufsichtsbehörde oder — bei Kollegialbehörden — diese unter Ausschluss des betroffenen Mitglieds (Abs. 2). Verfügungen über den Ausstand gemäss Art. 10 VwVG gelten nach Art. 45 Abs. 2 lit. b VwVG als selbstständig anfechtbare Zwischenverfügungen. Dies bedeutet, dass der Ausstandsentscheid unabhängig vom Endentscheid mit dem jeweils zulässigen Rechtsmittel angefochten werden kann (BGE 132 V 93 E. 6.3).
17 Einwendungen gegen Sachverständige sind in Form einer selbstständig anfechtbaren Zwischenverfügung zu behandeln, sofern gesetzliche Ausstandsgründe geltend gemacht werden. Geht es um Rügen, welche über die gesetzlichen Ausstandsgründe hinausgehen, ist diesen im Rahmen der Beweiswürdigung Rechnung zu tragen (BGE 132 V 93 E. 6). Einwendungen materieller Natur — etwa Vorurteile oder fachliche Bedenken gegen den Gutachter — führen nicht zum Ausstand, können aber die Beweiswürdigung beeinflussen.
VI. Verwirkung und Rügeobliegenheit
18 Der Einwand des Organmangels wegen Verletzung der Ausstandspflicht kann verwirkt werden, wenn die Partei sich auf das Verfahren einlässt, ohne den Ausstand rechtzeitig geltend zu machen. Die Verwirkung tritt ein, wenn die Partei nach Kenntnisnahme vom möglichen Ausstandsgrund prozessual handelt (z.B. Anträge stellt oder sich zur Sache äussert), ohne den Ausstand zu beanstanden (BGE 132 II 485 E. 4 — UMTS-Konzession; Verwirkung des Anspruchs auf Anrufung eines Organmangels durch Einlassung).
VII. Rechtsfolgen der Ausstandsverletzung
19 Wird eine Verfügung unter Mitwirkung einer befangenen Person erlassen, liegt ein Organmangel vor, der die Verfügung rechtswidrig macht. Die Verletzung der Ausstandspflicht zieht die Aufhebung der Verfügung nach sich, sofern der Mangel für den Entscheidungsinhalt kausal war. Bei kollegialen Entscheiden ist zu prüfen, ob das betroffene Mitglied tatsächlich Einfluss auf das Ergebnis hatte; bei Einzelentscheiden führt die Ausstandsverletzung in der Regel direkt zur Aufhebung.