Art. 5 — Verfügungsbegriff

Gesetzestext

Art. 5 VwVG — Verfügungsbegriff

1 Als Verfügungen gelten Anordnungen der Behörden im Einzelfall, die sich auf öffentliches Recht des Bundes stützen und zum Gegenstand haben: a. Begründung, Änderung oder Aufhebung von Rechten oder Pflichten; b. Feststellung des Bestehens, Nichtbestehens oder Umfanges von Rechten oder Pflichten; c. Abweisung von Begehren auf Begründung, Änderung, Aufhebung oder Feststellung von Rechten oder Pflichten oder Nichteintreten auf solche Begehren.

2 Als Verfügungen gelten auch Vollstreckungsverfügungen (Art. 41 Abs. 1 Bst. a und b), Zwischenverfügungen (Art. 45 und 46), Einspracheentscheide (Art. 30 Abs. 2 Bst. b und 74), Beschwerdeentscheide (Art. 61), Entscheide im Rahmen einer Revision (Art. 68) und die Erläuterung (Art. 69).

3 Erklärungen von Behörden über Ablehnung oder Erhebung von Ansprüchen, die auf dem Klageweg zu verfolgen sind, gelten nicht als Verfügungen.

Kommentierung

Zentrale Bedeutung

Art. 5 VwVG definiert den Verfügungsbegriff — das fundamentale Tor zum Verwaltungsverfahren und zum verwaltungsgerichtlichen Rechtsschutz. Nur wer eine Verfügung hat, kann sie anfechten; nur wer anfechten kann, erhält Rechtsschutz. Die Norm ist mit über 76'000 Zitaten eine der meistzitierten Bestimmungen des Schweizer Verwaltungsrechts und prägt die Dogmatik aller nachgelagerten Verfahrensrechte (BGG, ATSG, kantonale VRPGs).

Die dogmatische Bedeutung reicht weit über das VwVG hinaus: Der Verfügungsbegriff hat Strahlwirkung in das gesamte Verwaltungsrecht des Bundes (z.B. ATSG Art. 49, BGG Art. 73, cantonale VRPGs).

Absatz 1 — Grundtatbestand

Die drei Merkmale

Der Verfügungsbegriff ist ein drei Elemente-Tatbestand, die kumulativ vorliegen müssen:

1. Anordnung der Behörden

Die Anordnung muss von einer Behörde im Sinne des öffentlichen Rechts stammen. Privatrechtliche Handlungen der Verwaltung (z.B. Kaufvertrag, privatrechtliche Miete) fallen nicht darunter. Unter «Behörde» wird jede mit hoheitlicher Gewalt ausgestattete Stelle verstanden — einschliesslich eidgenössischer Kommissionen und ausserhalb der regulären Verwaltung stehender Instanzen.

2. Im Einzelfall

Die Anordnung muss individuell-konkret sein — d.h. sich auf eine bestimmte Person oder einen bestimmten Sachverhalt beziehen. Davon abgegrenzt werden:

• Generell-abstrakte Erlasse: Gesetze, Verordnungen — nicht anfechtbar als Verfügung, aber möglich als abstrakte Normenkontrolle (Art. 189 BV)
• Generell-konkrete Erlasse: z.B. Zuteilung von Kontingenten an eine bestimmte Gruppe — ebenfalls keine Verfügung im Sinne von Art. 5 VwVG (BGE 128 II 34)

3. Auf öffentliches Recht des Bundes gestützt

Die Anordnung muss sich auf öffentliches Recht des Bundes stützen. Privatrechtliches Handeln der Verwaltung (z.B. Abschluss eines privatrechtlichen Versicherungsvertrags) fällt nicht unter den Verfügungsbegriff. Kantonales Recht genügt nur, wenn die Verfügung bundesrechtlich zu beurteilen ist (BGE 126 V 143).

Mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde kann gegenüber einer auf kantonales Recht gestützten Verfügung geltend gemacht werden, es hätte richtigerweise Bundesrecht angewendet werden müssen (BGE 110 V 54).

Die drei lit. a–c: Erschöpfender Gegenstand

Die drei lit. a–c erschöpfen den Gegenstand von Verfügungen:

lit. a (gestaltende Verfügung): Begründung, Änderung oder Aufhebung von Rechten oder Pflichten. Der klassische Eingriff: Bewilligungserteilung, Steuerbsetzung, Rentenzusprechung, Versagung einer Bewilligung mit rechtsgestaltendem Charakter.

lit. b (feststellende Verfügung): Feststellung des Bestehens, Nichtbestehens oder Umfanges von Rechten oder Pflichten. Der Feststellungsakt schafft keine neuen Rechte, sondern deklariert bestehende Rechtsverhältnisse. Voraussetzung: ein aktuelles schutzwürdiges Interesse an der Feststellung (vgl. Art. 25 VwVG, 2C_608/2017).

lit. c (abweisende Verfügung): Abweisung von Begehren auf Begründung, Änderung, Aufhebung oder Feststellung von Rechten oder Pflichten oder Nichteintreten auf solche Begehren. Lit. c sichert den Rechtsschutz bei behördlicher Untätigkeit: Auch die Verweigerung des Eintritts ist anfechtbar.

Anfechtungsgegenstand und Streitgegenstand

Die bundesgerichtliche Rechtsprechung unterscheidet streng zwischen:

• Anfechtungsgegenstand: Die Verfügung als formelles Objekt der Anfechtung (BGE 125 V 413 E. 2)
• Streitgegenstand: Der davon betroffene Rechtsanspruch oder das Rechtsverhältnis

Mit der rückwirkenden Zusprechung einer abgestuften Rente entsteht ein neuer Streitgegenstand, der über den Anfechtungsgegenstand hinausgehen kann (BGE 125 V 413). Durch mehrere Verfügungen geregelte Rechtsverhältnisse sind in anfechtungs- und streitgegenständlicher Hinsicht zu unterscheiden (BGE 131 V 164).

Absatz 2 — Qualifizierte Verfügungen

Absatz 2 dehnt den Verfügungsbegriff auf besondere Formen aus und schliesst prozessuale Lücken:

Vollstreckungsverfügungen (Art. 41 Abs. 1 Bst. a und b)

Vollstreckungsverfügungen sind Zwangsakte der Verwaltung zur Durchsetzung bestehender Verfügungen. Sie sind selbstständig anfechtbar, um Rechtsschutz gegen exzessive Vollstreckung zu gewähren.

Zwischenverfügungen (Art. 45 und 46)

Zwischenverfügungen sind prozessuale Entscheidungen, die den Gang des Verfahrens betreffen, ohne das Verfahren abschliessend zu regeln. Ihre Anfechtbarkeit richtet sich nach:

• Art. 45 VwVG: Zuständigkeits- und Ausstandsentscheide — unbedingt selbstständig anfechtbar
• Art. 46 VwVG: Andere Zwischenverfügungen — bedingt selbstständig anfechtbar (nicht wieder gutzumachender Nachteil oder Verfahrensökonomie)

Die Anordnung einer Begutachtung hat keinen Verfügungscharakter — sie ist eine blosse Verfahrenshandlung (BGE 132 V 93). Dies gilt auch für Administrativgutachten im Rahmen von MEDAS-Abklärungen (BGE 137 V 210). Die Gutachtenverfügung kann jedoch unter Art. 46 Abs. 1 lit. a VwVG selbstständig anfechtbar sein.

Einspracheentscheide, Beschwerdeentscheide, Revisionsentscheide, Erläuterung

• Einspracheentscheide (Art. 30 Abs. 2 Bst. b und 74): Entscheid über Einsprache gegen eine Verfügung
• Beschwerdeentscheide (Art. 61): Entscheid über Beschwerde — schliesst das Beschwerdeverfahren ab
• Revisionsentscheide (Art. 68): Entscheid im Rahmen einer Revision
• Erläuterung (Art. 69): Klarstellung einer Verfügung ohne inhaltliche Änderung

Absatz 3 — Negative Abgrenzung (Klageweg)

Erklärungen von Behörden über die Ablehnung oder Erhebung von Ansprüchen, die auf dem Klageweg zu verfolgen sind, gelten nicht als Verfügungen. Beispiele:

• Ablöhnung einer Geldforderung gegen den Bund → Klage vor Zivilgericht
• Kündigung eines privatrechtlichen Mietvertrags der Verwaltung → Zivilweg

Die negative Abgrenzung sichert die Zuständigkeitsabgrenzung zwischen Verwaltungs- und Zivilgerichtsbarkeit.

Abgrenzung: Verfügung vs. Realakt

Realakte (Art. 25a VwVG)

Realakte sind tatsächliche Handlungen der Verwaltung ohne rechtsgestaltende Wirkung (z.B. Informationsbeschaffung, Warnungen, Kontrollen). Sie sind keine Verfügungen im Sinne von Art. 5 VwVG, können jedoch über Art. 25a VwVG gerichtlich überprüft werden, wenn ein schutzwürdiges Interesse besteht.

Der Anspruch auf eine Verfügung über Realakte nach Art. 25a VwVG besteht nicht, wenn die Gesetzgebung den Rechtsschutz gegenüber dem Realakt bewusst ausgeschlossen hat (1C_37/2019 E. 4.1 — KlimaSeniorinnen).

Verwaltungsverordnungen und innere Anordnungen

• Verwaltungsverordnungen: Generell-abstrakte Weisungen an untergeordnete Behörden — keine Verfügung nach Art. 5 VwVG, aber anfechtbar unter bestimmten Voraussetzungen (BGE 121 II 473)
• Innere Anordnungen: Rein verwaltungsinterne Weisungen ohne Aussenwirkung — keine Verfügung
• Auskünfte: Blosse Auskünfte der Verwaltung sind keine Verfügungen, da sie keine rechtverbindliche Wirkung entfalten

Abgrenzung Verfügung / Erlass / Auskunft

Eine der wichtigsten Abgrenzungen der Praxis (BGE 121 II 473):

Verhältnis zum ATSG

Der Verfügungsbegriff des ATSG (Art. 49 ATSG) lehnt sich an Art. 5 VwVG an, weist aber wichtige Besonderheiten auf:

1. Verfügungskatalog: Art. 49 Abs. 2 ATSG enthält einen nicht abschliessenden Katalog von Verfügungen im Sozialversicherungsrecht
2. Verzicht auf Eintretensverfügung: Nach Art. 49 Abs. 3 ATSG kann die zuständige Stelle auf den Erlass einer Eintretensverfügung verzichten, wenn sie eine Frist ansetzt
3. Begutachtungsanordnung: Kein Verfügungscharakter nach ATSG (BGE 132 V 93)

Die Rechtsprechung wendet Art. 5 VwVG ergänzend an, wenn das ATSG keine eigene Regelung trifft (BGE 137 V 210 E. 3.4.2.6).

Verhältnis zum BGG

Im BGG wird der Verfügungsbegriff von Art. 5 VwVG durch Art. 73 BGG vorausgesetzt: «Die Beschwerde ist zulässig gegen Verfügungen […]». Die BGG-Dogmatik übernimmt den VwVG-Verfügungsbegriff, modifiziert ihn aber in Einzelfällen (z.B. Art. 82 lit. a BGG für Beschwerde gegen kantonalrechtliche Verfügungen).

Negativverfügungen

Negativverfügungen — Verfügungen, die ein Begehren abweisen (Art. 5 Abs. 1 lit. c VwVG) — sind der aufschiebenden Wirkung nicht zugänglich. Hier bedarf es der Anordnung positiver vorsorglicher Massnahmen (BGE 117 V 185).

Aufsichtsrechtliche Realakte

Aufsichtsrechtliche Realakte sind keine Verfügungen nach Art. 5 VwVG. Der Rechtsschutz gegen solche Akte wird über Art. 25a VwVG eröffnet, sofern ein schutzwürdiges Interesse besteht. Die Rechtsprechung hat dies insbesondere im Kernenergierecht (KKW Mühleberg) und im Klimaschutz (KlimaSeniorinnen) klargestellt (2C_255/2013; 1C_37/2019).

Kantonalrechtliche Verfügungsbegriffe

Der kantonalrechtliche Verfügungsbegriff stimmt grundsätzlich mit dem bundesrechtlichen Begriff von Art. 5 VwVG überein. Wo kantonales Verfahrensrecht den Verfügungsbegriff nicht umschreibt, gilt die Bundesrechtsdogmatik analog (2C_444/2015 E. 3.2.2).