§ 156 VRG — Ermessenskontrolle

Gesetzeswortlaut

§ 156 1. Ermessenskontrolle

1 Soweit dieses Gesetz oder andere Erlasse es vorsehen, kann der Beschwerdeführer mit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde auch die unrichtige Handhabung des Ermessens rügen.

2 In Beschwerdefällen mit Ermessenskontrolle gelten an Stelle der §§ 152–155 die §§ 144–147.

Wortlaut geprüft gegen SRL 40 (Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege, Stand 1. September 2021).

Überblick und Bedeutung

§ 156 VRG regelt die Ermessenskontrolle im Verwaltungsgerichtsbeschwerdeverfahren. Die Bestimmung hat zwei Funktionen: Abs. 1 eröffnet die Möglichkeit, neben der Rechtsverletzung auch die unrichtige Handhabung des Ermessens zu rügen. Abs. 2 ändert die Prüfungsmaxime: In Ermessenskontrollfällen gelten an Stelle der sonst für die Verwaltungsgerichtsbeschwerde massgeblichen §§ 152–155 (beschränkte Überprüfung) die §§ 144–147 (Beschwerdegründe, neue Tatsachen und Anträge, massgebende Verhältnisse, keine Bindung an Parteianträge) — also die massgebenden Bestimmungen der Verwaltungsbeschwerde.

Die Norm ist die zweithäufigste VRG-Bestimmung in der Luzerner Rechtsprechung und steht in engem funktionalen Zusammenhang mit den §§ 144–147, 148, 161 und 161a VRG. Ihr praktischer Kern ist die Frage, wie weit das Verwaltungsgericht das Ermessen der Verwaltung überprüfen darf und wo verwaltungsgerichtliche Zurückhaltung geboten ist.

Kommentierung

A. Eröffnung der Ermessenskontrolle (Abs. 1)

§ 156 Abs. 1 VRG setzt voraus, dass das Gesetz oder ein anderer Erlass die Ermessenskontrolle ausdrücklich vorsieht. Wo dies der Fall ist, kann der Beschwerdeführer nicht nur die unrichtige Rechtsanwendung, sondern auch die unrichtige Handhabung des Ermessens rügen. Die Ermessenskontrolle geht über die bloss rechtliche Überprüfung hinaus und umfasst auch die Angemessenheit des Entscheids.

Die Ermessenskontrolle ist eröffnet in den vom Gesetz genannten Fällen:

B. Verweisung auf §§ 144–147 (Abs. 2) — Veränderung der Prüfungsmaxime

Abs. 2 ersetzt in Ermessenskontrollfällen die massgebenden Bestimmungen der beschränkten Überprüfung (§§ 152–155) durch diejenigen der Verwaltungsbeschwerde (§§ 144–147). Das hat drei praktische Konsequenzen:

1. Neue Tatsachen und Anträge (§ 145): Vor Verwaltungsgericht können — anders als im Fall der beschränkten Überprüfung — neue Tatsachen geltend gemacht und neue Anträge gestellt werden (§ 145 i.V.m. § 156 Abs. 2 VRG; 7H 17 134 vom 03.01.2018).

2. Massgebende Verhältnisse (§ 146): Massgebend sind die tatsächlichen und rechtlichen Verhältnisse im Zeitpunkt des Beschwerdeentscheids, nicht im Zeitpunkt des erstinstanzlichen Entscheids (7H 17 134; 7H 21 185 vom 04.04.2022; A 11 156/2 vom 28.11.2011).

3. Keine Bindung an Parteianträge (§ 147): Die Beschwerdeinstanz ist an die Anträge der Parteien nicht gebunden und kann den Fall zugunsten oder zuungunsten einer Partei anders entscheiden.

Leitsatz. In Ermessenskontrollfällen gelten die §§ 144–147 an Stelle der §§ 152–155: Neue Tatsachen sind zulässig, die massgebenden Verhältnisse sind diejenigen im Zeitpunkt des Beschwerdeentscheids, und die Beschwerdeinstanz ist an die Parteianträge nicht gebunden.

C. Ermessensfehlgebrauch — Kasuistik

Die Luzerner Rechtsprechung kennt drei klassische Formen des Ermessensfehlgebrauchs:

Gebührenrechtliche Ermessenskontrolle: Im Gebührenrecht (§ 157 VRG) steht dem Kantonsgericht die Ermessenskontrolle zu. Das Gericht greift jedoch nicht in das Ermessen der Verwaltungsbehörde ein, wenn die Gebührenveranlagung innerhalb des gesetzlichen Rahmens liegt und keine Ermessensunterschreitung vorliegt:

«Das Kantonsgericht greift nicht in das Ermessen der Verwaltungsbehörde ein, selbst wenn ihm, wie im vorliegenden Fall, die Ermessenskontrolle zusteht (§ 157 Abs. 1 VRG).»

(7H 21 198 vom 23.12.2022).

D. Verwaltungsgerichtliche Zurückhaltung

Auch in Ermessenskontrollfällen übt das Verwaltungsgericht eine gewisse Zurückhaltung. Diese Selbstbeschränkung ist nicht in einem Verzicht auf die Ermessenskontrolle zu sehen, sondern in der Anerkennung, dass der Verwaltung ein Beurteilungsspielraum zusteht, der nicht durch eine gerichtliche Ersatzvornahme ersetzt werden darf:

«Trotz dieser Ermessenskontrolle auferlegt sich das Gericht eine gewisse Zurückhaltung, wenn sich ausgesprochene Ermessensentscheide in den gegebenen Umständen als angemessen und begründet erweisen.»

(7H 18 62 vom 25.07.2018; V 11 164 vom 05.01.2012).

Im Bau- und Planungsrecht hat das Verwaltungsgericht diese Zurückhaltung besonders betont:

«Trotz dieser umfassenden Kognition, die selbst die Angemessenheitskontrolle einschliesst (§ 156 Abs. 2 in Verbindung mit § 144 Abs. 1 VRG), auferlegt sich das Gericht in dieser Hinsicht im Bereich des Planungsermessens eine gewisse Zurückhaltung.»

(V 05 37 vom 14.06.2005).

Leitsatz. Die Ermessenskontrolle berechtigt das Gericht zur Angemessenheitsprüfung, verpflichtet es aber nicht, das Ermessen der Verwaltung durch ein gerichtliches Ermessen zu ersetzen. Eine gewisse Zurückhaltung ist geboten, wo der Verwaltung ein Beurteilungsspielraum zusteht und die Ermessensbetätigung angemessen und begründet erscheint.

E. Verhältnis zur beschränkten Überprüfung (§§ 152–155)

Wo die Ermessenskontrolle nicht eröffnet ist, gilt die beschränkte Überprüfung nach §§ 152–155 VRG. In diesen Fällen kann der Beschwerdeführer nur geltend machen:

• Verletzung von Bundesrecht (§ 152 lit. a VRG)
• Verletzung von kantonalem Verfassungsrecht (§ 152 lit. b VRG)
• Offensichtlich unrichtige oder unvollständige Feststellung des Sachverhalts (§ 152 lit. c VRG)
• Unangemessenheit (nur bei Willkür; § 152 lit. d VRG)

Die Abgrenzung zwischen Ermessenskontrolle und beschränkter Überprüfung entscheidet sich nach der massgebenden Verfahrensart. Im Verwaltungsgerichtsbeschwerdeverfahren gilt die beschränkte Überprüfung als Grundsatz (§§ 148–155), die Ermessenskontrolle als Ausnahme (§ 156).

F. Kantonale Praxisfragen

1. Ermessenskontrolle im Baurecht: In bau- und planungsrechtlichen Streitsachen steht dem Kantonsgericht die Ermessenskontrolle zu, wenn es als einzige kantonale Rechtsmittelinstanz entscheidet (§ 161a VRG). Das Gericht übt eine gewisse Zurückhaltung im Bereich des Planungsermessens, übersetzt diese Zurückhaltung aber nicht in einen Verzicht auf die Ermessensprüfung (7H 17 134; 7H 21 185).

2. Ermessenskontrolle im Abgaberecht: Im Streit um Veranlagung oder Rückerstattung öffentlich-rechtlicher Abgaben steht dem Kantonsgericht die Ermessenskontrolle zu (§ 157 VRG). Hier gilt: Neue Tatsachen und Anträge sind zulässig, die massgebenden Verhältnisse sind diejenigen im Zeitpunkt des Beschwerdeentscheids, und das Gericht ist an die Parteianträge nicht gebunden (7H 21 10 vom 21.06.2021).

3. Ermessenskontrolle bei Gebühren: Die Häufung von Veranlagungen der Höchstgebühr kann eine Ermessensunterschreitung darstellen. Das Kantonsgericht hat eine Ermessensunterschreitung bejaht, wo die Gebührenbehörde bei einer Häufung von Veranlagungen stets die Höchstgebühr ansetzte, ohne die konkreten Umstände des Einzelfalls zu würdigen (7H 21 198).

G. Praxishinweise

Für die beschwerdeführende Partei:

1. In Ermessenskontrollfällen können neue Tatsachen und Anträge vorgebracht werden — die Beschränkung auf das Vorbringen erster Instanz gilt nicht (§ 145 i.V.m. § 156 Abs. 2 VRG; 7H 17 134).
2. Massgebend sind die Verhältnisse im Zeitpunkt des gerichtlichen Entscheids, nicht im Zeitpunkt der Vorinstanz (§ 146 i.V.m. § 156 Abs. 2 VRG). Sachverhaltsänderungen nach dem erstinstanzlichen Entscheid sind zu berücksichtigen.
3. Die Ermessensrüge muss konkret dartun, worin der Ermessensfehler liegt (Überschreitung, Unterschreitung oder Missbrauch). Eine pauschale Unangemessenheitsrüge genügt nicht.

Für die Verwaltungsbehörde:

1. Ermessensentscheide sind zu begründen: Die Behörde muss darlegen, welche Erwägungen sie zum Ermessensentscheid geführt haben. Eine ungenügende Begründung kann als Ermessensunterschreitung oder -missbrauch gewertet werden.
2. Die Häufung von Höchstgebühren ohne Einzelfallwürdigung ist ermessenfehlerhaft (7H 21 198).
3. Bei widersprüchlicher Aktenlage ist weitere Sachverhaltsabklärung geboten — ein Ermessensentscheid auf unvollständiger Grundlage ist ermessenfehlerhaft (A 11 156/1).