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Art. 17 StPO — Übertretungsstrafbehörden

Gesetzeswortlaut

Art. 17 StPO — Übertretungsstrafbehörden

1 Bund und Kantone können die Verfolgung und Beurteilung von Übertretungen Verwaltungsbehörden übertragen.

2 Übertretungen, die im Zusammenhang mit einem Verbrechen oder Vergehen verübt worden sind, werden zusammen mit diesem durch die Staatsanwaltschaft und die Gerichte verfolgt und beurteilt.

I. Bedeutung und Funktion

Art. 17 StPO regelt die Zuständigkeit für die Verfolgung und Beurteilung von Übertretungen und eröffnet Bund und Kantonen die Möglichkeit, diese Aufgabe Verwaltungsbehörden zu übertragen.1 Die Bestimmung schafft damit die rechtliche Grundlage für das in der Schweiz weit verbreitete System der administrativen Strafverfolgung von Übertretungen, bei dem nicht die ordentlichen Strafverfolgungsbehörden (Staatsanwaltschaft und Gerichte), sondern Verwaltungsbehörden wie beispielsweise Verkehrsämter, Baubehörden oder Steuerämter die Strafverfolgung vornehmen.

Gleichzeitig stellt Abs. 2 sicher, dass der Grundsatz der Verfahrenseinheit (vgl. Art. 29 StPO) gewahrt bleibt: Übertretungen, die im Zusammenhang mit einem Verbrechen oder Vergehen verübt worden sind, werden zusammen mit diesem durch die Staatsanwaltschaft und die Gerichte verfolgt und beurteilt. Dies verhindert eine Aufsplitterung zusammenhängender Straftaten auf verschiedene Behörden und gewährleistet eine einheitliche Sachverhaltsfeststellung und rechtliche Würdigung.2

Art. 17 StPO steht im systematischen Zusammenhang mit Art. 12 StPO (Strafverfolgungsbehörden), Art. 16 StPO (Staatsanwaltschaft) und den Bestimmungen über das Strafbefehlsverfahren (Art. 352 ff. StPO) sowie dem Übertretungsstrafverfahren (Art. 357 StPO).

II. Entstehungsgeschichte und systematische Stellung

1. Vorgeschichte

Im kantonalen Strafprozessrecht war die Übertragung der Verfolgung von Übertretungen an Verwaltungsbehörden bereits weit verbreitet, insbesondere im Bereich des Verkehrsstrafrechts, des Baurechts und der Gewerbepolizei. Die StPO brachte die normative Verankerung dieses Modells in Art. 17 StPO und schuf damit eine eindeutige Rechtsgrundlage für die administrative Strafverfolgung von Übertretungen. Die Botschaft vom 21. Dezember 2005 zur Vereinheitlichung des Strafprozessrechts (BBl 2006 1142) betont, dass die Übertragung an Verwaltungsbehörden der Entlastung der Staatsanwaltschaften dient und der Praxis vieler Kantone Rechnung trägt.3

2. Systematischer Zusammenhang

Art. 17 StPO ist Teil der Bestimmungen über die Strafverfolgungsbehörden (Art. 12–20 StPO) und konkretisiert die in Art. 12 StPO vorgenommene Aufteilung der Strafverfolgungsaufgaben. Die Bestimmung hat eine doppelte Funktion:

  • Ermächtigungsfunktion: Sie ermächtigt Bund und Kantone, die Verfolgung und Beurteilung von Übertretungen an Verwaltungsbehörden zu übertragen.
  • Abgrenzungsfunktion: Sie grenzt die Zuständigkeit der Verwaltungsbehörden von derjenigen der Staatsanwaltschaft und der Gerichte ab und stellt sicher, dass zusammenhängende Straftaten einheitlich verfolgt werden.4

3. Verhältnis zu Art. 352 ff. und Art. 357 StPO

Wird die Verfolgung und Beurteilung von Übertretungen nach Art. 17 Abs. 1 StPO Verwaltungsbehörden übertragen, richtet sich das Verfahren sinngemäss nach den Vorschriften über das Strafbefehlsverfahren (Art. 357 Abs. 2 StPO). Für abweichende oder ergänzende Verfahrensbestimmungen der Kantone verbleibt kein Raum.5 Die Übertretungsstrafbehörde erlässt einen Strafbefehl (Art. 352 ff. StPO), gegen den die betroffene Person Einsprache erheben kann (Art. 354 StPO).

III. Übertragung an Verwaltungsbehörden (Abs. 1)

1. Adressaten der Ermächtigung

Art. 17 Abs. 1 StPO richtet sich an den Bund und die Kantone als Gesetzgeber.6 Die Bestimmung ist eine Ermächtigungsnorm, nicht jedoch eine Pflichtnorm: Bund und Kantone können, müssen aber nicht, die Verfolgung und Beurteilung von Übertretungen an Verwaltungsbehörden übertragen. Hat ein Kanton von dieser Möglichkeit keinen Gebrauch gemacht, gelangen für die Verfolgung und Beurteilung von Übertretungen die gewöhnlichen Bestimmungen der StPO zur Anwendung, das heisst, für die Beweiserhebung und den Erlass des Strafbefehls ist der mit dem Fall befasste Staatsanwalt zuständig.7

2. Begriff der Verwaltungsbehörde

Als Verwaltungsbehörden im Sinne von Art. 17 Abs. 1 StPO kommen solche Behörden in Frage, die nicht Teil der ordentlichen Strafrechtspflege (Staatsanwaltschaft und Gerichte) sind, sondern der allgemeinen Verwaltung angehören. Typische Beispiele sind:

  • Verkehrsbehörden (Verkehrsämter, Strassenverkehrsämter) für Verkehrsübertretungen;
  • Baubehörden für baurechtliche Übertretungen;
  • Gewerbepolizeiliche Behörden für gewerberechtliche Übertretungen;
  • Fischerei- und Jagdbehörden für fischerei- und jagdrechtliche Übertretungen.8

3. Delegation an Untersuchungsbeauftragte

Die Kantone können den Erlass von Übertretungsstrafbefehlen in analoger Anwendung von Art. 17 Abs. 1 StPO an Untersuchungsbeauftragte der Staatsanwaltschaft delegieren.9 Eine kantonale Regelung, wonach bei Übertretungen innerhalb der Staatsanwaltschaft Untersuchungsbeauftragte die Beweiserhebung vornehmen und den Strafbefehl erlassen, ist mit dem Bundesrecht vereinbar, sofern die betroffene Person ihre Verfahrensrechte (insbesondere das rechtliche Gehör und das Einspracherecht) vollumfänglich wahrnehmen kann. Ein Sachbearbeiter mit staatsanwaltlichen Befugnissen (SmsB) ist in seiner Funktion ein Staatsanwalt mit beschränktem sachlichen Zuständigkeitsbereich und kein Verwaltungsbeamter im Sinne der bundesgerichtlichen Rechtsprechung.10

4. Verfahren vor den Übertretungsstrafbehörden

Wird die Verfolgung und Beurteilung von Übertretungen nach Art. 17 Abs. 1 StPO Verwaltungsbehörden übertragen, richtet sich das Verfahren sinngemäss nach den Vorschriften über das Strafbefehlsverfahren (Art. 352 ff. StPO, Art. 357 Abs. 2 StPO). Die Übertretungsstrafbehörde erlässt einen Strafbefehl, gegen den die betroffene Person innerhalb von zehn Tagen Einsprache erheben kann (Art. 354 Abs. 1 StPO). Die Einsprache ist bei der Übertretungsstrafbehörde einzureichen.11

Eine kantonale Bestimmung, wonach Strafverfügungen der Übertretungsstrafbehörde bei der Staatsanwaltschaft angefochten werden können, ist bundesrechtswidrig.12 Die Staatsanwaltschaft, an welche die Einsprache weitergeleitet wird, tritt nach Art. 354 Abs. 3 StPO auf die Einsprache ein und entscheidet über die Sache, wenn die Übertretungsstrafbehörde den Strafbefehl nicht aufhebt oder abändert.

5. Kein Raum für kantonale Abweichungen

Für abweichende oder ergänzende Verfahrensbestimmungen der Kantone verbleibt im Bereich des Übertretungsstrafverfahrens kein Raum.13 Die StPO regelt das Verfahren abschliessend; kantonale Eigenheiten sind nicht zulässig. Dies stellt eine wesentliche Vereinheitlichung gegenüber dem früheren kantonalen Recht dar und gewährleistet die Rechtsgleichheit im Übertretungsstrafverfahren.

IV. Zusammenhang mit Verbrechen oder Vergehen (Abs. 2)

1. Grundsatz der Verfahrenseinheit bei Übertretungen

Art. 17 Abs. 2 StPO stellt eine spezifische Ausprägung des Grundsatzes der Verfahrenseinheit (vgl. Art. 29 StPO) für Übertretungen dar. Werden Übertretungen im Zusammenhang mit einem Verbrechen oder Vergehen verübt, so sind sie zusammen mit diesem durch die Staatsanwaltschaft und die Gerichte zu verfolgen und zu beurteilen. Die Zuständigkeit der Übertretungsstrafbehörden nach Abs. 1 tritt in diesen Fällen zurück.14

2. Begriff des Zusammenhangs

Ein Zusammenhang im Sinne von Art. 17 Abs. 2 StPO liegt vor, wenn die Übertretung und das Verbrechen oder Vergehen auf demselben Lebensvorgang beruhen oder in einem engen Sachzusammenhang stehen. Beispiele:

  • Verkehrsübertretung und fahrlässige Tötung (Art. 117 StGB) im Rahmen desselben Verkehrsereignisses;
  • Baurechtliche Übertretung und fahrlässige Brandstiftung (Art. 264 StGB) infolge mangelhafter Bauführung;
  • Gewerberechtliche Übertretung und Betrug (Art. 146 StGB) im Rahmen einer gewerbsmässigen Täuschung.15

3. Vermeidung sich widersprechender Entscheide

Der Sinn von Art. 17 Abs. 2 StPO besteht darin, sich widersprechende Entscheide verschiedener Behörden über denselben Sachverhalt zu verhindern. Würde die Übertretung von der Verwaltungsbehörde und das Verbrechen oder Vergehen von der Staatsanwaltschaft getrennt beurteilt, bestünde die Gefahr, dass die beiden Behörden den Sachverhalt unterschiedlich feststellen oder rechtlich unterschiedlich würdigen. Die gemeinsame Verfolgung und Beurteilung durch die Staatsanwaltschaft und die Gerichte gewährleistet eine einheitliche Sachverhaltsfeststellung und kohärente rechtliche Würdigung.16

4. Verhältnis zum allgemeinen Grundsatz der Verfahrenseinheit

Art. 17 Abs. 2 StPO ist eine lex specialis zum allgemeinen Grundsatz der Verfahrenseinheit in Art. 29 StPO. Während Art. 29 StPO die gemeinsame Verfolgung mehrerer Straftaten einer beschuldigten Person oder bei Mittäterschaft und Teilnahme anordnet, konkretisiert Art. 17 Abs. 2 StPO diesen Grundsatz für den besonderen Fall, dass eine Übertretung mit einem Verbrechen oder Vergehen zusammenhängt und unterschiedliche Behörden zuständig wären. Die systematische Verzahnung der beiden Bestimmungen stellt sicher, dass der Grundsatz der Verfahrenseinheit auch bei der Aufteilung der Strafverfolgungsaufgaben zwischen Verwaltungsbehörden und ordentlichen Strafverfolgungsbehörden gewahrt bleibt.17

V. Verfassungsrechtliche Rahmenbedingungen

1. Legalitätsprinzip

Die Übertragung der Strafverfolgungsaufgaben an Verwaltungsbehörden muss dem Legalitätsprinzip (Art. 5 Abs. 1 BV, Art. 36 Abs. 1 BV) entsprechen. Die kantonale oder bundesrechtliche Gesetzgebungsgrundlage muss die Zuständigkeit der Verwaltungsbehörden für die Verfolgung und Beurteilung von Übertretungen klar und bestimmt umschreiben. Eine delegierende Praxis ohne hinreichende gesetzliche Grundlage ist verfassungsrechtlich nicht tragbar.18

2. Recht auf ein faires Verfahren

Die Übertragung an Verwaltungsbehörden berührt nicht die Anwendbarkeit der Verfahrensgrundrechte, namentlich des Anspruchs auf ein faires Verfahren (Art. 29 Abs. 1 BV, Art. 6 EMRK). Die Übertretungsstrafbehörden müssen die Verfahrensrechte der beschuldigten Person — insbesondere das rechtliche Gehör, die Unschuldsvermutung (vgl. Art. 10 StPO) und das Einspracherecht — vollumfänglich gewährleisten.19 Das sinngemässe Strafbefehlsverfahren nach Art. 352 ff. StPO stellt durch seine Struktur (Schriftlichkeit, Begründung, Einsprachemöglichkeit) sicher, dass diese Anforderungen erfüllt werden.

3. Gewaltenteilung

Die Übertragung von Strafverfolgungsaufgaben an Verwaltungsbehörden wirft Fragen der Gewaltenteilung auf, da die Verwaltungsbehörde sowohl für die Verfolgung als auch für die Beurteilung der Übertretung zuständig ist. Das Bundesgericht hat jedoch wiederholt festgehalten, dass dieses Modell im Bereich der Übertretungen mit dem verfassungsrechtlichen Gewaltenteilungsprinzip vereinbar ist, sofern die betroffene Person die Möglichkeit hat, eine richterliche Überprüfung zu erwirken (durch Einsprache und anschliessendes gerichtliches Verfahren).20

VI. Praktische Bedeutung und Anwendungsbeispiele

1. Verkehrsstrafrecht

Der wichtigste Anwendungsbereich von Art. 17 StPO ist das Verkehrsstrafrecht. In den meisten Kantonen werden Verkehrsübertretungen (z.B. Geschwindigkeitsübertretungen, Rotlichtverstösse, Parkierverstösse) von Verwaltungsbehörden (Strafverkehrsämter, Verkehrspolizei) verfolgt und beurteilt. Nur bei Zusammenhang mit einem Verbrechen oder Vergehen (z.B. fahrlässige Tötung, grobe Verkehrsregelverletzung als Vergehen nach Art. 90 Ziff. 2 SVG) wird die Staatsanwaltschaft zuständig.21

2. Baurecht und Gewerberecht

Im Baurecht werden Übertretungen von Bauvorschriften (z.B. unbewilligtes Bauen, Nichtbefolgen von Auflagen) vielfach von den Baubehörden verfolgt. Im Gewerberecht werden gewerberechtliche Übertretungen (z.B. Ausüben eines Gewerbes ohne Bewilligung) von den Gewerbekanzleien oder vergleichbaren Verwaltungsbehörden geahndet.22

3. Übertretungsstrafbefehl

Der von der Übertretungsstrafbehörde erlassene Strafbefehl (Art. 352 StPO) enthält die Angaben nach Art. 353 StPO, namentlich die Bezeichnung der beschuldigten Person, die Beschreibung des Sachverhalts, die angewendeten Strafbestimmungen und die Strafe. Gegen den Strafbefehl kann die betroffene Person innerhalb von zehn Tagen Einsprache erheben (Art. 354 Abs. 1 StPO). Wird keine Einsprache erhoben, wird der Strafbefehl rechtskräftig und ist vollstreckbar (Art. 354 Abs. 4 StPO).23

VII. Umstrittene Fragen und aktuelle Entwicklungen

1. Delegation an Untersuchungsbeauftragte

Die Delegation des Erlasses von Übertretungsstrafbefehlen an Untersuchungsbeauftragte der Staatsanwaltschaft (Sachbearbeiter mit staatsanwaltlichen Befugnissen, SmsB) war Gegenstand der bundesgerichtlichen Rechtsprechung. Das Bundesgericht hat diese Praxis unter bestimmten Voraussetzungen für zulässig erklärt, sofern die Untersuchungsbeauftragten über die erforderlichen Befugnisse verfügen und die betroffene Person ihre Verfahrensrechte vollumfänglich wahrnehmen kann.24 Die Kantone müssen jedoch sicherstellen, dass die Untersuchungsbeauftragten nur in Übertretungsstrafverfahren Untersuchungen führen; sie sind nicht befugt, einen Strafbefehl in Verbrechens- oder Vergehensverfahren zu erlassen oder Anklage zu erheben.25

2. Kantonale Zuständigkeitsregelungen

Kantonale Regelungen, die von den bundesrechtlichen Vorgaben abweichen — namentlich solche, die eine Anfechtung von Strafverfügungen der Übertretungsstrafbehörde bei der Staatsanwaltschaft vorsehen — sind bundesrechtswidrig und können von der beschuldigten Person mit der Beschwerde in Strafsachen (Art. 78 ff. BGG) angefochten werden.26 Das Bundesgericht hat in seiner Rechtsprechung klargestellt, dass für abweichende oder ergänzende Verfahrensbestimmungen der Kantone im Übertretungsstrafverfahren kein Raum verbleibt.

3. Verhältnis zum Verwaltungsstrafrecht des Bundes

Art. 17 StPO betrifft nur die kantonale und bundesrechtliche Übertragung von Übertretungen an Verwaltungsbehörden im Rahmen der StPO. Das Verwaltungsstrafrecht des Bundes (z.B. nach dem BGFA, dem SVG, dem BetmG) hat eigene Verfahrensregeln, die gegenüber der StPO als lex specialis vorgehen. Die StPO gelangt im Verwaltungsstrafrecht des Bundes nur subsidiär zur Anwendung (vgl. Art. 2 Abs. 1 des BGFA, Art. 3 SVG).27

VIII. Zusammenfassung

Art. 17 StPO ist die zentrale Rechtsgrundlage für die administrative Strafverfolgung von Übertretungen in der Schweiz. Die Bestimmung eröffnet Bund und Kantonen die Möglichkeit, die Verfolgung und Beurteilung von Übertretungen an Verwaltungsbehörden zu übertragen (Abs. 1), und stellt gleichzeitig durch den Grundsatz der Verfahrenseinheit sicher, dass zusammenhängende Übertretungen mit Verbrechen oder Vergehen durch die Staatsanwaltschaft und die Gerichte verfolgt werden (Abs. 2). Die Rechtsprechung des Bundesgerichts hat die Tragweite der Bestimmung konturiert, namentlich hinsichtlich der Delegation an Untersuchungsbeauftragte, der Anwendbarkeit des Strafbefehlsverfahrens und der Grenzen kantonaler Abweichungen. Die praktische Bedeutung von Art. 17 StPO liegt vor allem im Verkehrsstrafrecht, im Baurecht und im Gewerberecht, wo Übertretungen mehrheitlich durch Verwaltungsbehörden und nicht durch die ordentlichen Strafverfolgungsbehörden verfolgt werden.

  1. BGE 142 IV 70, E. 3 — Zuständigkeit für den Erlass von Übertretungsstrafbefehlen; siehe auch BGE 140 IV 192, E. 1.2. ↩︎

  2. Vgl. zum Grundsatz der Verfahrenseinheit Art. 29 StPO und BGE 138 IV 29. ↩︎

  3. BBl 2006 1142, 1228 f. ↩︎

  4. BGE 140 IV 192, E. 1.2 — Verfahren vor den Übertretungsstrafbehörden. ↩︎

  5. BGE 140 IV 192, E. 1.2 und 1.3. ↩︎

  6. BGE 142 IV 70, E. 3 — Art. 17 Abs. 1 und Art. 311 Abs. 1 Satz 2 StPO richten sich an den kantonalen Gesetzgeber. ↩︎

  7. BGE 142 IV 70, E. 3. ↩︎

  8. BGE 140 IV 192, E. 1.2. ↩︎

  9. BGE 142 IV 70, E. 3 — Die Kantone können den Erlass von Übertretungsstrafbefehlen in analoger Anwendung von Art. 17 Abs. 1 StPO an Untersuchungsbeauftragte der Staatsanwaltschaft delegieren. ↩︎

  10. Kantonsgericht St. Gallen, ST.2016.82 vom 29. November 2017, E. 2 — Ein Sachbearbeiter mit staatsanwaltlichen Befugnissen (SmsB) ist kein Verwaltungsbeamter im Sinne der bundesgerichtlichen Rechtsprechung (BGE 142 IV 70), sondern in seiner Funktion ein Staatsanwalt mit beschränktem sachlichen Zuständigkeitsbereich. ↩︎

  11. BGE 140 IV 192, E. 1.2 — Die Einsprache gegen einen von der Übertretungsstrafbehörde erlassenen Strafbefehl ist bei der Übertretungsstrafbehörde einzureichen (Art. 354 Abs. 1 StPO). ↩︎

  12. BGE 140 IV 192, E. 1.3 — Eine kantonalrechtliche Bestimmung, wonach Strafverfügungen der Übertretungsstrafbehörde bei der Staatsanwaltschaft angefochten werden können, ist bundesrechtswidrig. ↩︎

  13. BGE 140 IV 192, E. 1.2 und 1.3. ↩︎

  14. Vgl. BGE 138 IV 29 — Grundsatz der Verfahrenseinheit; Donatsch/Thalmann, SK-StPO, Art. 17 N. 5. ↩︎

  15. BGer 6B_98/2018 vom 18. April 2019 — Fahrlässige Körperverletzung im Zusammenhang mit Verkehrsübertretung. ↩︎

  16. BGE 138 IV 29, E. 3-5. ↩︎

  17. Vgl. Art. 29 StPO und die dortige Kommentierung zum Grundsatz der Verfahrenseinheit. ↩︎

  18. BGE 142 IV 70, E. 3. ↩︎

  19. Vgl. Art. 3 StPO (Achtung der Menschenwürde und Fairnessgebot) und Art. 10 StPO (Unschuldsvermutung). ↩︎

  20. BGE 140 IV 192, E. 1.2. ↩︎

  21. BGer 6B 122/2014 vom 25. September 2014 — Verletzung von Verkehrsregeln; Gültigkeit der Einsprache. ↩︎

  22. BGer 6B_844/2013 vom 20. Februar 2014 — Baubusse; Willkür. ↩︎

  23. Vgl. Art. 352 ff. StPO; BGE 140 IV 192, E. 1.2. ↩︎

  24. BGE 142 IV 70, E. 3; BGer 6B 845/2015 vom 1. Februar 2016 — Übertretungsstrafbefehl, Beweiserhebung und Erlass durch Untersuchungsbeauftragte. ↩︎

  25. Kantonsgericht St. Gallen, ST.2016.82 vom 29. November 2017, E. 2 — SmsB dürfen bloss in Übertretungsstrafverfahren Untersuchungen führen und sind nicht befugt, einen Strafbefehl in Verbrechens- oder Vergehensverfahren zu erlassen oder Anklage zu erheben. ↩︎

  26. BGE 140 IV 192, E. 1.3. ↩︎

  27. Vgl. Art. 2 Abs. 1 BGFA; Art. 3 SVG; BGer 1B_309/2012 vom 6. November 2012. ↩︎

Rechtsprechung zu Art. 17 StPO
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