Art. 14 — Bezeichnung und Organisation der Strafbehörden

Gesetzeswortlaut

Art. 14 StPO — Bezeichnung und Organisation der Strafbehörden

1 Bund und Kantone bestimmen ihre Strafbehörden und deren Bezeichnungen.

2 Sie regeln Wahl, Zusammensetzung, Organisation und Befugnisse der Strafbehörden, soweit dieses Gesetz oder andere Bundesgesetze dies nicht abschliessend regeln.

3 Sie können Ober- oder Generalstaatsanwaltschaften vorsehen.

4 Sie können mehrere gleichartige Strafbehörden einsetzen und bestimmen für diesen Fall den jeweiligen örtlichen und sachlichen Zuständigkeitsbereich; ausgenommen sind die Beschwerdeinstanz und das Berufungsgericht.

5 Sie regeln die Aufsicht über ihre Strafbehörden.

Kommentierung

I. Bedeutung und systematische Stellung

Rz. 1 Art. 14 StPO ist die zentrale organisatorische Grundnorm des schweizerischen Strafverfahrensrechts. Die Bestimmung regelt die Kompetenzverteilung zwischen Bund und Kantonen bei der Bezeichnung, Organisation und Aufsicht der Strafbehörden. Während Art. 12 StPO die Strafverfolgungsbehörden enumerativ auflistet (Polizei, Staatsanwaltschaft, Übertretungsstrafbehörden) und Art. 13 StPO die Gerichte umschreibt, bestimmt Art. 14 StPO, wer diese Behörden einrichtet, wie sie bezeichnet werden und wie sie organisatorisch ausgestaltet sind. Zusammen mit Art. 15 StPO (Polizei), Art. 16 StPO (Staatsanwaltschaft) und Art. 17 StPO (Übertretungsstrafbehörden) bildet Art. 14 StPO das institutionelle Gerüst des Ersten Titels der StPO.

Rz. 2 Die Norm steht im Spannungsfeld zwischen Verfahrenseinheit und föderaler Vielfalt. Ziel der am 1. Januar 2011 in Kraft getretenen StPO war die Vereinheitlichung des Strafprozessrechts auf schweizerischer Ebene, das zuvor in 26 kantonalen Strafprozessordnungen zersplittert war. Eine Vereinheitlichung des Verfahrensrechts ohne ein Mindestmass an Übereinstimmung in der Behördenorganisation wäre jedoch nicht erreichbar gewesen. Die StPO enthält deshalb in Art. 12–17 StPO ein Grobraster der Strafbehörden. Wie diese im Einzelnen zusammengesetzt sind, wie sie bezeichnet werden und welche sachlichen Zuständigkeiten ihnen zugewiesen werden, bleibt jedoch weitgehend Bund und Kantonen überlassen (BGE 142 IV 70 E. 3.1: «Die StPO enthält lediglich ein Grobraster. Die nähere Regelung der Organisation der Strafbehörden bleibt den Kantonen überlassen.»; BBl 2006 1102 Ziff. 1.5.1.3).

Rz. 3 Art. 14 StPO ist Ausdruck des in Art. 2 Abs. 1 StPO verankerten Prinzips, wonach die Strafrechtspflege einzig den vom Gesetz bestimmten Behörden zusteht (Legalitätsprinzip der Behördenorganisation). Keine Strafverfolgung ohne gesetzlich bestimmte Behörde — und keine Behörde ohne organisatorische Verankerung in Bund oder Kanton. Art. 14 Abs. 1 StPO überlässt es Bund und Kantonen festzulegen, welche Behörden die Funktionen der in Art. 12 StPO aufgelisteten Strafverfolgungsbehörden übernehmen und welche Bezeichnungen sie tragen sollen (BBl 2006 1134 Ziff. 2.2.1.1). Die Kantone geniessen dabei ein weitreichendes organisationelles Gestaltungsermessen, das jedoch durch die bundesrechtlichen Vorgaben der StPO und anderer Bundesgesetze begrenzt ist.

II. Absatz 1: Bezeichnung der Strafbehörden

Rz. 4 Absatz 1 ermächtigt und verpflichtet Bund und Kantone, ihre Strafbehörden und deren Bezeichnungen zu bestimmen. Die Bestimmung richtet sich an den Bundesgesetzgeber (für die Bundesstrafbehörden nach Art. 22 ff. StPO) und an die kantonalen Gesetzgeber (für die kantonalen Strafbehörden). Die Bezeichnung der Strafbehörden ist nicht bloss eine formale Frage: Die Benennung einer Behörde als «Staatsanwaltschaft», «Bezirksanwaltschaft», «Oberstaatsanwaltschaft» oder «Generalstaatsanwaltschaft» prägt ihre Identität, ihre hierarchische Stellung und ihr Verhältnis zu anderen Behörden.

Rz. 5 Die Bezeichnungsfreiheit der Kantone hat in der Praxis zu einer gewissen Vielfalt geführt. So kennt der Kanton Zürich Allgemeine und Besondere Staatsanwaltschaften (§ 93 GOG/ZH), der Kanton Bern Regionalstaatsanwaltschaften und eine Generalstaatsanwaltschaft, der Kanton Waadt Staatsanwaltschaften (ministère public) mit regionaler Gliederung. Diese Vielfalt ist von der StPO bewusst zugelassen worden, um den Kantonen die nötige Flexibilität für die Einbindung der Strafbehörden in ihre bestehenden Strukturen zu geben (BBl 2006 1134 Ziff. 2.2.1.1). Ein kantonaler Gesetzgeber, der es unterlässt, die Bezeichnungen seiner Strafbehörden verbindlich festzulegen, verletzt Art. 14 Abs. 1 StPO.

Rz. 6 Bund. Der Bund bestimmt seine Strafbehörden im Bundesgesetz über das Bundesstrafgericht (StBOG; SR 173.71), im Bundesgesetz über die Bundesanwaltschaft (BAVG; SR 173.71), in der Strafprozessordnung (insbesondere Art. 22 ff. StPO zur Bundesgerichtsbarkeit) und im Organisationsreglement des Bundesstrafgerichts (BStGerOR; SR 173.713.161). Die Bundesanwaltschaft (Art. 23 StPO) und das Bundesstrafgericht (Art. 24 ff. StPO) sind die zentralen Bundesstrafbehörden. Die Bezeichnung «Bundesanwaltschaft» bzw. «Bundesstrafgericht» ergibt sich aus dem StBOG und dem BAVG.

III. Absatz 2: Organisation der Strafbehörden

Rz. 7 Absatz 2 regelt die Kompetenz zum Erlass von organisatorischen Bestimmungen über die Strafbehörden. Bund und Kantone regeln Wahl, Zusammensetzung, Organisation und Befugnisse der Strafbehörden — jedoch nur soweit dieses Gesetz oder andere Bundesgesetze dies nicht abschliessend regeln. Die Klausel «soweit … nicht abschliessend regeln» ist eine verfassungskonforme Kompetenzschranke: Wo die StPO oder andere Bundesgesetze eine Frage abschliessend regeln, ist kein Raum für kantonale oder bundesrechtliche Ausgestaltung. Wo dies nicht der Fall ist, haben Bund und Kantone organisatorische Gestaltungsfreiheit.

Rz. 8 Abschliessende bundesrechtliche Regelungen. Die StPO regelt bestimmte organisatorische Fragen abschliessend. So bestimmt Art. 16 Abs. 2 StPO (Art. 16 StPO Rz. 8 ff.), dass die Staatsanwaltschaft das Vorverfahren leitet, Straftaten verfolgt, Anklage erhebt und die Anklage vertritt. Diese funktionalen Zuweisungen sind abschliessend und können von den Kantonen nicht abgeändert werden. Ebenso abschliessend geregelt sind die Voraussetzungen für die Bestellung eines Pflichtverteidigers (Art. 132 StPO), die Ausstandsgründe (Art. 56 StPO) oder die Form der Anklageschrift (Art. 325 StPO). In diesen Bereichen haben die Kantone kein organisationelles Gestaltungsermessen.

Rz. 9 Kantonaler Gestaltungsspielraum. Wo die StPO keine abschliessende Regelung trifft, haben die Kantone einen weiten Gestaltungsspielraum. Sie können die Zahl der Staatsanwaltschaften, ihre örtliche und sachliche Zuständigkeit, die hierarchische Gliederung (Bezirksanwaltschaft, Oberstaatsanwaltschaft, Generalstaatsanwaltschaft), die fachlichen Anforderungen an Staatsanwälte, die Wahlmodalitäten und die internen Geschäftsordnung festlegen. Das Bundesgericht hat diese Organisationshoheit der Kantone wiederholt bestätigt (BGE 138 IV 214 E. 3.3: «Gemäss Art. 14 StPO bestimmen die Kantone ihre Strafbehörden und insbesondere deren Organisation und Befugnisse.»).

Rz. 10 Grenzen des Gestaltungsspielraums. Der kantonale Gestaltungsspielraum ist nicht schrankenlos. Er findet seine Grenzen erstens an den abschliessenden bundesrechtlichen Regelungen (Abs. 2 Klausel) und zweitens an den allgemeinen verfassungsrechtlichen Prinzipien wie dem Legalitätsprinzip (Art. 5 Abs. 1 BV), dem Rechtsgleichheitsgebot (Art. 8 BV) und dem Anspruch auf ein faires Verfahren (Art. 29 Abs. 1 BV, Art. 6 EMRK). Eine kantonale Organisation, die die Unabhängigkeit der Strafbehörden (Art. 4 StPO Rz. 4) oder die Beschleunigung des Verfahrens (Art. 5 StPO) strukturell vereiteln würde, wäre verfassungsrechtlich nicht tragbar.

Rz. 11 Delegation an die Exekutive. Die Kantone können die nähere Ausgestaltung der Organisation der Staatsanwaltschaft teilweise an die Exekutive (Regierungsrat) delegieren, etwa durch Erlass einer Dienstordnung. Das Bundesgericht hat jedoch in BGE 142 IV 70 klare Grenzen aufgezeigt: Art. 17 Abs. 1 und Art. 311 Abs. 1 Satz 2 StPO richten sich an den kantonalen Gesetzgeber. Dieser darf die Befugnis zum Erlass grundlegender und wichtiger Bestimmungen nicht auf andere Organe übertragen. Eine Dienstordnungsbestimmung, die Untersuchungsbeauftragten die Befugnis einräumt, selbständig Strafbefehle zu erlassen, bedarf einer genügenden gesetzlichen Grundlage auf der Stufe des formellen Gesetzes. Fehlt eine solche, ist die Dienstordnungsbestimmung nicht anwendbar (BGE 142 IV 70 E. 3.3.3: «Da § 19i Abs. 2 der Dienstordnung auf keiner genügenden gesetzlichen Grundlage beruht, erklärte die Vorinstanz die Bestimmung zu Recht für nicht anwendbar.»).

Rz. 12 Beweiserhebung und Strafbefehlserlass. Von besonderer praktischer Bedeutung ist die Frage, wer innerhalb der Staatsanwaltschaft für die Beweiserhebung und den Erlass von Strafbefehlen zuständig ist. Art. 311 Abs. 1 Satz 1 StPO sieht vor, dass die Staatsanwälte die notwendigen Beweiserhebungen grundsätzlich selbst durchführen. Art. 311 Abs. 1 Satz 2 StPO erlaubt es Bund und Kantonen, zu bestimmen, dass Staatsanwälte einzelne Untersuchungshandlungen ihren Mitarbeitern (Untersuchungsbeauftragten) übertragen können. Diese Delegationsmöglichkeit muss jedoch auf der Stufe des formellen Gesetzes geregelt werden; eine blosse Dienstordnungsbestimmung genügt nicht (BGE 142 IV 70 E. 3.2.2). Hat ein Kanton von der Möglichkeit nach Art. 17 Abs. 1 und Art. 311 Abs. 1 Satz 2 StPO keinen Gebrauch gemacht, gelangen für die Verfolgung und Beurteilung von Übertretungen die gewöhnlichen Bestimmungen der StPO zur Anwendung: Für die Beweiserhebung und den Erlass des Strafbefehls ist der mit dem Fall befasste Staatsanwalt zuständig (BGE 142 IV 70 E. 3.2.4).

IV. Absatz 3: Ober- und Generalstaatsanwaltschaften

Rz. 13 Absatz 3 erlaubt es Bund und Kantonen, Ober- oder Generalstaatsanwaltschaften vorzusehen. Diese Bestimmung ist fakultativer Natur — die Kantone sind nicht verpflichtet, eine hierarchische Überbau über den lokalen Staatsanwaltschaften zu errichten. In der Praxis haben jedoch die meisten Kantone von dieser Möglichkeit Gebrauch gemacht. Die Ober- oder Generalstaatsanwaltschaft nimmt in der Regel eine doppelte Funktion wahr: Sie ist einerseits hierarchische Aufsichtsinstanz über den nachgeordneten Staatsanwaltschaften (vgl. Abs. 5) und andererseits Beschwerdeinstanz bei Kompetenzkonflikten zwischen Staatsanwaltschaften desselben Kantons (Art. 40 Abs. 1 StPO).

Rz. 14 Die Einrichtung einer Ober- oder Generalstaatsanwaltschaft hat erhebliche verfahrensrechtliche Konsequenzen. Nach Art. 40 Abs. 1 StPO entscheidet die Ober- oder Generalstaatsanwaltschaft — oder, wenn keine solche vorgesehen ist, die Beschwerdeinstanz eines Kantons — endgültig, wenn der Gerichtsstand unter Strafbehörden des gleichen Kantons streitig ist. Gegen diesen Entscheid steht gemäss Art. 380 StPO kein Rechtsmittel nach der Strafprozessordnung offen; die Beschwerde in Strafsachen an das Bundesgericht ist jedoch zulässig (BGE 138 IV 214 E. 1.2: «Art. 40 Abs. 1 StPO bildet einen Ausnahmetatbestand gemäss Art. 80 Abs. 2 BGG, der vom Erfordernis der doppelten Instanz dispensiert.»). Die Einrichtung einer Oberstaatsanwaltschaft verkürzt also den kantonalen Instanzenzug bei Gerichtsstandskonflikten, eröffnet aber gleichzeitig den direkten Zugang zum Bundesgericht.

V. Absatz 4: Mehrere gleichartige Strafbehörden

Rz. 15 Absatz 4 erlaubt es Bund und Kantonen, mehrere gleichartige Strafbehörden einzusetzen und für diesen Fall den jeweiligen örtlichen und sachlichen Zuständigkeitsbereich zu bestimmen. Diese Bestimmung ist die rechtliche Grundlage für die in der Praxis weit verbreitete regionale und sachliche Gliederung der Staatsanwaltschaften. Der Kanton Zürich etwa kennt neben den Allgemeinen Staatsanwaltschaften (mit regionaler Gliederung nach geografischen Gesichtspunkten) vier Besondere Staatsanwaltschaften (für Wirtschaftskriminalität, organisierte Kriminalität, Gewaltdelikte und Drogenkriminalität) mit Zuständigkeit für das gesamte Kantonsgebiet (BGE 138 IV 214 E. 3.3: «Nach § 93 GOG bestehen die Staatsanwaltschaften im Kanton Zürich aus Allgemeinen und Besonderen Staatsanwaltschaften.»). Diese sachliche Spezialisierung ist durch Art. 14 Abs. 4 StPO gedeckt.

Rz. 16 Ausnahme für Beschwerdeinstanz und Berufungsgericht. Die Ausnahmebestimmung in Absatz 4 Satz 2 («ausgenommen sind die Beschwerdeinstanz und das Berufungsgericht») stellt klar, dass es pro Kanton nur eine Beschwerdeinstanz (Art. 20 StPO) und ein Berufungsgericht geben darf. Diese Ausnahme sichert den einheitlichen Instanzenzug innerhalb eines Kantons. Eine Aufspaltung der Beschwerdeinstanz oder des Berufungsgerichts in mehrere nach sachlichen Kriterien zuständige Spruchkörper wäre mit Art. 14 Abs. 4 StPO nicht vereinbar. Das Bundesgericht hat in BGE 138 IV 214 die mit Art. 14 Abs. 4 StPO erlaubte sachliche Spezialisierung der Staatsanwaltschaften bestätigt, aber gleichzeitig den Vorrang des Grundsatzes der Verfahrenseinheit (Art. 29 ff. StPO) betont: Die Spezialisierung verschiedener Staatsanwaltschaften auf bestimmte Delikte darf nicht dazu führen, dass gegen denselben Beschuldigten wegen mehrerer Taten parallele Verfahren bei verschiedenen Staatsanwaltschaften geführt werden, wenn dies der Verfahrenseinheit widerspricht (BGE 138 IV 214 E. 3.2–3.4).

Rz. 17 Vertretung im Gerichtsstandskonfliktverfahren. Art. 14 Abs. 4 StPO wird auch im Kontext des interkantonalen und bundesstaatlichen Gerichtsstandskonfliktverfahrens (Art. 40 Abs. 2 StPO) herangezogen: Die Behörden, die berechtigt sind, ihren Kanton im Meinungsaustausch und im Verfahren vor der Beschwerdekammer des Bundesstrafgerichts zu vertreten, bestimmen sich nach dem jeweiligen kantonalen Recht (Art. 14 Abs. 4 StPO; BStGer BG.2014.10 E. 1.1: «Die Behörden, welche berechtigt sind, ihren Kanton im Meinungsaustausch und im Verfahren vor der Beschwerdekammer zu vertreten, bestimmen sich nach dem jeweiligen kantonalen Recht (Art. 14 Abs. 4 StPO).»). Im Kanton Zürich ist dies die Oberstaatsanwaltschaft (§ 107 Abs. 1 lit. b GOG/ZH), im Kanton Bern die Generalstaatsanwaltschaft (Art. 24 lit. a EG ZSJ/BE), im Kanton Basel-Stadt die Staatsanwaltschaft Basel-Stadt (§ 49 Abs. 2 GOG/BS).

VI. Absatz 5: Aufsicht über die Strafbehörden

Rz. 18 Absatz 5 verpflichtet Bund und Kantone, die Aufsicht über ihre Strafbehörden zu regeln. Diese Aufsichtspflicht ist eine folgerichtige Ergänzung zu Absatz 2: Wer die Organisation der Strafbehörden regelt, muss auch deren Aufsicht sicherstellen. Die Aufsicht umfasst die fachliche und disziplinarische Überwachung der Strafbehörden und ihrer Mitglieder. Sie stellt sicher, dass die Strafbehörden das Gesetz einhalten, ihre Aufgaben pflichtgemäss erfüllen und den Grundsätzen der Strafrechtspflege (Art. 2 ff. StPO) nachkommen.

Rz. 19 Ober- und Generalstaatsanwaltschaft als Aufsichtsinstanzen. In der Praxis wird die Aufsicht über die Staatsanwaltschaften häufig durch die Ober- oder Generalstaatsantschaft (Abs. 3) wahrgenommen. Die Oberstaatsanwaltschaft leitet die Staatsanwaltschaften des Kantons, übt die Aufsicht über deren Tätigkeit aus und kann Weisungen erteilen (vgl. Art. 16 Abs. 1 StPO: «gleichmässige Durchsetzung des staatlichen Strafanspruchs»). Im Kanton Bern obliegt die Aufsicht über die Regionalstaatsanwaltschaften der Generalstaatsanwaltschaft (Art. 24 EG ZSJ/BE). Im Kanton Zürich übt die Oberstaatsanwaltschaft die Aufsicht aus (§ 107 GOG/ZH). Die Ausgestaltung im Einzelnen obliegt dem kantonalen Recht.

Rz. 20 Justizielle Aufsicht. Neben der hierarchischen Aufsicht durch die Ober- oder Generalstaatsanwaltschaft kennen die Kantone auch eine justizielle Aufsicht über die Strafbehörden. So kann die Beschwerdeinstanz (Art. 20 StPO) Entscheide der Staatsanwaltschaft aufheben oder abändern (Art. 393 Abs. 1 StPO) und damit eine justizielle Kontrolle der staatsanwaltschaftlichen Tätigkeit ausüben. Die Aufsicht nach Absatz 5 umfasst jedoch nicht nur die justizielle Überprüfung einzelner Entscheide, sondern auch die generelle fachliche und disziplinarische Überwachung der Behörden und ihrer Mitglieder. Diese umfassende Aufsichtspflicht stellt sicher, dass die Strafrechtspflege im Kanton — und im Bund — einheitlich und gesetzmässig ausgeübt wird.

VII. Verhältnis zu weiteren Bestimmungen

Rz. 21 Art. 14 StPO ist eng mit mehreren weiteren Bestimmungen der StPO verzahnt. Art. 12 StPO (Art. 12 StPO) listet die Strafverfolgungsbehörden auf, deren Bezeichnung und Organisation Art. 14 StPO regelt. Art. 13 StPO umschreibt die Gerichte, die ebenfalls den Vorgaben von Art. 14 StPO unterstehen. Art. 16 StPO (Art. 16 StPO) konkretisiert die Aufgaben der Staatsanwaltschaft, deren organisationelle Ausgestaltung Art. 14 StPO vorgibt. Art. 17 StPO regelt die Übertretungsstrafbehörden, die nach Art. 14 Abs. 1 StPO von Bund und Kantonen zu bezeichnen sind. Art. 20 StPO (Art. 20 StPO) bestimmt die Beschwerdeinstanz, die nach Art. 14 Abs. 4 StPO als einzige Instanz nicht mehrfach eingerichtet werden darf.

Rz. 22 Die Gerichtsstandsbestimmungen (Art. 31–35 StPO) setzen eine funktionierende Behördenorganisation nach Art. 14 StPO voraus. Die Festlegung des örtlichen und sachlichen Zuständigkeitsbereichs nach Art. 14 Abs. 4 StPO ist die Voraussetzung für die Anwendung der Gerichtsstandsregeln. Art. 39 StPO (Prüfung der Zuständigkeit) und Art. 40 StPO (Streitigkeiten über die Zuständigkeit) verweisen implizit auf die nach Art. 14 StPO vorgenommene Behördenorganisation. Die Ober- oder Generalstaatsanwaltschaft nach Absatz 3 ist gleichzeitig die Beschwerdeinstanz nach Art. 40 Abs. 1 StPO bei Gerichtsstandskonflikten innerhalb eines Kantons (BGE 138 IV 214 E. 3.3).

Rz. 23 Die Bundesgerichtsbarkeit (Art. 22 ff. StPO) ist eine abschliessende bundesrechtliche Regelung im Sinne von Art. 14 Abs. 2 StPO. Die Art. 23–27 StPO bestimmen die Zuständigkeit der Bundesanwaltschaft und des Bundesstrafgerichts. Diese bundesrechtlichen Zuständigkeiten können von den Kantonen nicht abgeändert werden. Die Abgrenzung der Zuständigkeit zwischen Bund und Kantonen richtet sich nach den Art. 22 ff. StPO; Konflikte entscheidet die Beschwerdekammer des Bundesstrafgerichts (Art. 28 StPO; BStGer BG.2022.35 E. 1.1: «Die Abgrenzung der Zuständigkeit zwischen Bund und Kantonen richtet sich nach den Art. 22 ff. StPO.»).

VIII. Verhältnis zum kantonalen Recht

Rz. 24 Die Kantone haben die Vorgaben von Art. 14 StPO in ihren Einführungsgesetzen zur StPO (EG StPO) umgesetzt. Diese kantonalen Einführungsgesetze regeln die Organisation der Strafbehörden, die Wahl und Anstellung des Personals, die fachlichen Anforderungen und die Aufsicht. Das Bundesgericht lässt den Kantonen dabei einen weiten Gestaltungsspielraum, prüft aber, ob die kantonalen Regelungen mit dem Bundesrecht (insbesondere der StPO) vereinbar sind (BGE 138 IV 214 E. 3.3: «Diese Kompetenzordnung der Staatsanwaltschaften im Kanton Zürich ist an sich nicht zu beanstanden und mit Bundesrecht grundsätzlich vereinbar.»). Wo kantonales Recht die abschliessenden bundesrechtlichen Regelungen überschreitet, ist es nicht anwendbar (BGE 142 IV 70 E. 3.3.3 zur Unanwendbarkeit einer Dienstordnungsbestimmung mangels genügender gesetzlicher Grundlage).