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Art. 12 — Strafverfolgungsbehörden

Gesetzeswortlaut

Art. 12 Strafverfolgungsbehörden

Strafverfolgungsbehörden sind:

a. die Polizei;

b. die Staatsanwaltschaft;

c. die Übertretungsstrafbehörden.

Kommentierung

I. Stellung und Bedeutung

Art. 12 StPO zählt die Strafverfolgungsbehörden abschliessend auf und bildet damit den dogmatischen Ausgangspunkt für die organisationelle Zuständigkeitsordnung des schweizerischen Strafverfahrensrechts. Die Bestimmung steht am Anfang des Zweiten Titels der StPO (Organisation der Strafrechtspflege, Art. 12–20 StPO) und legt die drei Grundkategorien von Behörden fest, die in jedem Kanton und auf Bundesebene zu schaffen sind. Obwohl Art. 12 StPO formell nur eine Definitionsnorm enthält, entfaltet sie erhebliche systematische Wirkung: Sie benennt die Akteure, auf die die nachfolgenden Bestimmungen über Zuständigkeiten (Art. 13–17 StPO), Ausstand (Art. 56–59 StPO) und Verfahrensregeln Bezug nehmen.

Die Norm ist Ausdruck des in Art. 2 StPO verankerten Legalitätsprinzips: «Die Strafrechtspflege steht einzig den vom Gesetz bestimmten Behörden zu» (Abs. 1), und «Strafverfahren können nur in den vom Gesetz vorgesehenen Formen durchgeführt und abgeschlossen werden» (Abs. 2). Das Bundesgericht führt diese Kette — Art. 2 Abs. 1 und 2, Art. 12 und Art. 14 Abs. 1 StPO — in BGer 6B_1304/2018 vom 5. Februar 2019 E. 1.4 zusammen. Art. 12 StPO definiert damit zugleich den Kreis der instanzenzugfähigen und aufsichtspflichtigen Strafbehörden im Sinne der StPO.

II. Die drei Strafverfolgungsbehörden

1. Die Polizei (lit. a)

Die Polizei ist die erste und am breitesten tätige Strafverfolgungsbehörde. Sie ermittelt Straftaten aus eigenem Antrieb, auf Anzeige von Privaten und Behörden sowie im Auftrag der Staatsanwaltschaft und untersteht dabei deren Aufsicht und Weisungen (Art. 15 Abs. 2 StPO); ihre Aufgaben im Ermittlungsverfahren umschreibt Art. 306 StPO. Art. 12 lit. a StPO stellt klar, dass die Polizei — ungeachtet ihrer kantonal unterschiedlichen Organisation (kantonale Polizei, Stadtpolizei, Spezialdienste) — als Strafverfolgungsbehörde im Sinne der StPO handelt, soweit sie strafprozessuale Aufgaben wahrnimmt. Dies ist dogmatisch bedeutsam, weil polizeiliche Handlungen damit den Anforderungen der StPO unterstehen (z.B. Protokollierungspflichten, Belehrungspflichten, Verwertbarkeitsregeln).

2. Die Staatsanwaltschaft (lit. b)

Die Staatsanwaltschaft ist die Leitbehörde des Ermittlungsverfahrens (Art. 16 StPO). Sie trägt die Verantwortung für die Durchführung des Vorverfahrens und der Untersuchung, entscheidet über die Erhebung der Anklage (Art. 324 ff. StPO) und vertritt die Anklage vor Gericht. Art. 12 lit. b StPO bestätigt die Staatsanwaltschaft als zentrale Strafverfolgungsbehörde des schweizerischen Strafverfahrens. Die nähere Ausgestaltung — insbesondere die Organisation als Monopol- oder Konkurrenzmodell — bleibt dem kantonalen Gesetzgeber überlassen (vgl. Art. 14 StPO).

3. Die Übertretungsstrafbehörden (lit. c)

Die Übertretungsstrafbehörden sind eine spezifisch schweizerische Besonderheit. Art. 17 Abs. 1 StPO lässt den Kantonen die Möglichkeit, für Übertretungen besondere Behörden zu bezeichnen, die nicht der ordentlichen staatsanwaltschaftlichen Struktur angehören. Macht ein Kanton von dieser Möglichkeit keinen Gebrauch, gelangen die gewöhnlichen StPO-Bestimmungen zur Anwendung: Für die Beweiserhebung und den Erlass des Strafbefehls ist der mit dem Fall befasste Staatsanwalt zuständig (BGE 142 IV 70 E. 3.2.4). Die Kantone können den Erlass von Übertretungsstrafbefehlen in analoger Anwendung von Art. 17 Abs. 1 StPO an Untersuchungsbeauftragte der Staatsanwaltschaft delegieren; eine kantonale Regelung, die dies vorsieht, verstösst nicht gegen übergeordnetes Recht, «erforderlich ist jedoch ein gültiger kantonaler Erlass, der dies explizit vorsieht» (BGE 142 IV 70 E. 4.3).

III. Systematische Stellung im Organisationskapitel

Art. 12 StPO ist eine Definitions- und Aufzählungsnorm. Die nähere Ausgestaltung der Behördenorganisation wird durch die nachfolgenden Artikel geregelt: Art. 13 StPO zählt die Gerichte auf, Art. 14 StPO überlässt Bund und Kantonen die Bezeichnung und Organisation der Strafbehörden, Art. 15 StPO regelt die Stellung der Polizei als Hilfsbehörde, Art. 16 StPO die Rolle der Staatsanwaltschaft, Art. 17 StPO die Übertretungsstrafbehörden und Art. 18 ff. StPO die Zuständigkeit der Gerichte.

Bund und Kantone sind in der Bezeichnung und Organisation der Strafbehörden grundsätzlich frei (Art. 14 Abs. 1 StPO). Sie regeln namentlich Wahl, Zusammensetzung, Organisation und Befugnisse der Strafbehörden, soweit die StPO oder andere Bundesgesetze dies nicht abschliessend tun (Art. 14 Abs. 2 StPO). Art. 14 Abs. 1 StPO überlässt es Bund und Kantonen insbesondere festzulegen, welche Behörden die Funktionen der in Art. 12 StPO aufgelisteten Strafverfolgungsbehörden zu übernehmen haben, welche Bezeichnungen sie tragen sollen und welcher Kreis von Beamten in der Strafverfolgung tätig wird (BGE 142 IV 70 E. 3.2.1, mit Verweis auf BBl 2006 1134 Ziff. 2.2.1.1).

IV. Verhältnis zum Untersuchungsgrundsatz

Art. 12 StPO steht in engem Zusammenhang mit dem Untersuchungsgrundsatz (Art. 6 StPO). Art. 6 Abs. 1 StPO spricht von den «Strafbehörden» und erfasst damit sowohl die Strafverfolgungsbehörden nach Art. 12 StPO als auch die Gerichte nach Art. 13 StPO (Art. 18 StPO regelt demgegenüber nur das Zwangsmassnahmengericht). «Im Strafverfahren gilt der Untersuchungsgrundsatz. Danach klären die Strafbehörden von Amtes wegen alle für die Beurteilung der Tat und der beschuldigten Person bedeutsamen Tatsachen ab (Art. 6 Abs. 1 StPO). Sie untersuchen die belastenden und entlastenden Umstände mit gleicher Sorgfalt» (BGE 147 IV 409 E. 5.3.1). Der Entscheid selbst betrifft die Ermittlungspflicht des Berufungsgerichts (Art. 389 StPO) und nennt Art. 12 StPO nicht. Die Nennung der Strafverfolgungsbehörden in Art. 12 StPO begrenzt damit den Kreis der Akteure, die im Rahmen des Untersuchungsgrundsatzes von Amtes wegen den Sachverhalt erforschen und Beweise erheben.

V. Ausstand und Unabhängigkeit

Der Ausstandsgrundkatalog von Art. 56 StPO gilt für «eine in einer Strafbehörde tätige Person» und erfasst damit ohne Weiteres alle in Art. 12 StPO genannten Behörden; einer eigenen Rechtsprechung bedarf dies nicht.

Praktisch bedeutsam ist jedoch, dass Art. 12 StPO für die Ausstandsprüfung einen abgestuften Massstab begründet. «Dem funktionellen Unterschied zwischen einem Gericht (Art. 13 StPO) und einer Strafverfolgungsbehörde (Art. 12 StPO) ist Rechnung zu tragen. Die Anforderungen an die Unparteilichkeit sind bei einem Polizeibeamten aufgrund der Natur seiner Funktion weniger hoch als bei einem Staatsanwalt und erst recht einem Richter» (BGer 1B_139/2018 vom 26. November 2018 E. 4.1, mit Verweis auf BGE 141 IV 178 E. 3.2.2). Die Zugehörigkeit zu einer der drei Kategorien von Art. 12 StPO ist damit nicht bloss ein Etikett, sondern bestimmt die Höhe der Anforderung mit.

Damit verbunden ist die Reichweite der Unabhängigkeit: «Die Strafbehörden sind in der Rechtsanwendung unabhängig und allein dem Recht verpflichtet (Art. 4 Abs. 1 StPO). Gesetzliche Weisungsbefugnisse gegenüber den Strafverfolgungsbehörden (Art. 12 StPO) nach Art. 14 StPO bleiben vorbehalten» (BGer 1B_405/2014 vom 12. Mai 2015 E. 4.2). Die Strafverfolgungsbehörden nach Art. 12 StPO stehen also — anders als die Gerichte — unter dem Vorbehalt gesetzlicher Weisungsbefugnisse (vgl. Art. 15 Abs. 2 und Art. 16 Abs. 1 StPO).

VI. Übertretungsstrafbehörden und Strafbefehlsverfahren

Die Praxis der Übertretungsstrafbehörden (lit. c) war Gegenstand von BGE 142 IV 70, der bis heute die Leitentscheidung zur Frage der Zuständigkeit für den Erlass von Übertretungsstrafbefehlen darstellt. Die Kantone können die Befugnis zum Erlass von Übertretungsstrafbefehlen innerhalb der Staatsanwaltschaft delegieren, auch an Nicht-Staatsanwälte (Untersuchungsbeauftragte). Erforderlich ist jedoch ein gültiger kantonaler Erlass, der dies explizit vorsieht. Fehlt eine solche kantonale Regelung, ist der mit dem Fall befasste Staatsanwalt zuständig.

Die Frage der Gültigkeit von Strafbefehlen, die von nicht zuständigen Übertretungsstrafbehörden erlassen wurden, behandelt BGer 6B_1304/2018 vom 5. Februar 2019 E. 1.4: Ein ohne ausreichende kantonale Grundlage von einer nicht zuständigen Behörde erlassener Strafbefehl kann ungültig sein, mit der Folge, dass die Verfolgung der Übertretung nach den ordentlichen StPO-Bestimmungen zu erfolgen hat.

VII. Verhältnis zu Art. 14 StPO (Organisationsautonomie)

Art. 14 StPO konkretisiert die in Art. 12 StPO enthaltene Aufzählung, indem er die Organisation der Strafbehörden weitgehend dem kantonalen und eidgenössischen Gesetzgeber überlässt. Das Bundesgericht hat in BGE 142 IV 70 E. 3.1 klargestellt, dass die StPO Bund und Kantonen «in eher rudimentärer Form» vorschreibt, welche Behörden sie zu schaffen haben — weil eine Vereinheitlichung des Strafprozessrechts ohne ein Mindestmass an Übereinstimmung in der Behördenorganisation nicht erreichbar ist. «Wie diese Behörden aber im Einzelnen zusammengesetzt sind, wie sie bezeichnet oder welche sachlichen Zuständigkeiten ihnen zugewiesen werden, bleibt jedoch weitgehend Bund und Kantonen überlassen. […] Die StPO enthält lediglich ein Grobraster. Die nähere Regelung der Behördenorganisation obliegt Bund und Kantonen.» Art. 12 StPO schafft damit den Rahmen, Art. 14 StPO eröffnet den Gestaltungsspielraum.

VIII. Rechtsprechungsübersicht

Die Rechtsprechung zu Art. 12 StPO konzentriert sich auf drei Themenfelder: (1) die Abgrenzung und Zuordnung der Strafverfolgungsbehörden, insbesondere im Bereich der Übertretungsstrafbehörden (BGE 142 IV 70; BGer 6B 1304/2018); (2) den abgestuften Unparteilichkeitsmassstab und die Weisungsgebundenheit der Strafverfolgungsbehörden (BGer 1B_139/2018 E. 4.1; BGer 1B_405/2014 E. 4.2); sowie (3) die systematische Verklammerung mit Art. 2 und Art. 14 StPO (BGer 6B_1304/2018 E. 1.4). Eine detaillierte Übersicht der Entscheide findet sich auf der Seite Rechtsprechung zu Art. 12 StPO.

Querverweise

Literatur

  • Botschaft vom 21. Dezember 2005 zur Vereinheitlichung des Strafprozessrechts (Botschaft StPO), BBl 2006 1085 ff., insbesondere Ziff. 2.2 zum Organisationskapitel.
  • Donatsch/Wohlers, Strafprozessrecht und Jugendstrafprozessrecht, Zürich (jew. Aufl.), § 3 (Organisation der Strafrechtspflege).
  • Schmid, Handbuch des schweizerischen Strafprozessrechts, Zürich (jew. Aufl.), N. zu Art. 12–17 StPO.
Rechtsprechung zu Art. 12 StPO
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