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Art. 12 — Strafverfolgungsbehörden

Gesetzeswortlaut

Art. 12 Strafverfolgungsbehörden

Strafverfolgungsbehörden sind:

a. die Polizei;

b. die Staatsanwaltschaft;

c. die Übertretungsstrafbehörden.

Kommentierung

I. Stellung und Bedeutung

Art. 12 StPO zählt die Strafverfolgungsbehörden abschliessend auf und bildet damit den dogmatischen Ausgangspunkt für die organisationelle Zuständigkeitsordnung des schweizerischen Strafverfahrensrechts. Die Bestimmung steht am Anfang des Zweiten Titels der StPO (Organisation der Strafrechtspflege, Art. 12–20 StPO) und legt die drei Grundkategorien von Behörden fest, die in jedem Kanton und auf Bundesebene zu schaffen sind. Obwohl Art. 12 StPO formell nur eine Definitionsnorm enthält, entfaltet sie erhebliche systematische Wirkung: Sie benennt die Akteure, auf die die nachfolgenden Bestimmungen über Zuständigkeiten (Art. 13–17 StPO), Ausstand (Art. 56–59 StPO) und Verfahrensregeln Bezug nehmen.

Die Norm ist Ausdruck des in Art. 2 Abs. 2 StPO verankerten Legalitätsprinzips, wonach Strafverfolgung nur durch die vom Gesetz vorgesehenen Behörden und in den vorgesehenen Formen durchgeführt werden darf. Art. 12 StPO definiert damit zugleich den Kreis der instanzenzugfähigen und aufsichtspflichtigen Strafbehörden im Sinne der StPO.

II. Die drei Strafverfolgungsbehörden

1. Die Polizei (lit. a)

Die Polizei ist die erste und am breitesten tätige Strafverfolgungsbehörde. Sie fungiert im Ermittlungsverfahren als Hilfsbehörde der Staatsanwaltschaft (Art. 15 StPO) und nimmt insbesondere erste Feststellungen und Massnahmen vor (Art. 158, 159 StPO). Art. 12 lit. a StPO stellt klar, dass die Polizei — ungeachtet ihrer kantonal unterschiedlichen Organisation (kantonale Polizei, Stadtpolizei, Spezialdienste) — als Strafverfolgungsbehörde im Sinne der StPO handelt, soweit sie strafprozessuale Aufgaben wahrnimmt. Dies ist dogmatisch bedeutsam, weil polizeiliche Handlungen damit den Anforderungen der StPO unterstehen (z.B. Protokollierungspflichten, Belehrungspflichten, Verwertbarkeitsregeln).

2. Die Staatsanwaltschaft (lit. b)

Die Staatsanwaltschaft ist die Leitbehörde des Ermittlungsverfahrens (Art. 16 StPO). Sie trägt die Verantwortung für die Durchführung des Vorverfahrens und der Untersuchung, entscheidet über die Erhebung der Anklage (Art. 324 ff. StPO) und vertritt die Anklage vor Gericht. Art. 12 lit. b StPO bestätigt die Staatsanwaltschaft als zentrale Strafverfolgungsbehörde des schweizerischen Strafverfahrens. Die nähere Ausgestaltung — insbesondere die Organisation als Monopol- oder Konkurrenzmodell — bleibt dem kantonalen Gesetzgeber überlassen (vgl. Art. 14 StPO).

3. Die Übertretungsstrafbehörden (lit. c)

Die Übertretungsstrafbehörden sind eine spezifisch schweizerische Besonderheit. Art. 17 Abs. 1 StPO lässt den Kantonen die Möglichkeit, für Übertretungen besondere Behörden zu bezeichnen, die nicht der ordentlichen staatsanwaltschaftlichen Struktur angehören. Macht ein Kanton von dieser Möglichkeit keinen Gebrauch, gelangen die gewöhnlichen StPO-Bestimmungen zur Anwendung, d.h. die Staatsanwaltschaft ist für die Verfolgung und Beurteilung von Übertretungen zuständig (BGE 142 IV 70 E. 3). Die Kantone können den Erlass von Übertretungsstrafbefehlen in analoger Anwendung von Art. 17 Abs. 1 StPO an Untersuchungsbeauftragte der Staatsanwaltschaft delegieren; eine kantonale Regelung, die dies vorsieht, verstösst nicht gegen übergeordnetes Recht, sofern ein gültiger kantonaler Erlass vorhanden ist (BGE 142 IV 70 E. 4).

III. Systematische Stellung im Organisationskapitel

Art. 12 StPO ist eine Definitions- und Aufzählungsnorm. Die nähere Ausgestaltung der Behördenorganisation wird durch die nachfolgenden Artikel geregelt: Art. 13 StPO zählt die Gerichte auf, Art. 14 StPO überlässt Bund und Kantonen die Bezeichnung und Organisation der Strafbehörden, Art. 15 StPO regelt die Stellung der Polizei als Hilfsbehörde, Art. 16 StPO die Rolle der Staatsanwaltschaft, Art. 17 StPO die Übertretungsstrafbehörden und Art. 18 ff. StPO die Zuständigkeit der Gerichte.

Bund und Kantone sind in der Bezeichnung und Organisation der Strafbehörden grundsätzlich frei (Art. 14 Abs. 1 StPO). Sie regeln namentlich Wahl, Zusammensetzung, Organisation und Befugnisse der Strafbehörden, soweit die StPO oder andere Bundesgesetze dies nicht abschliessend tun (Art. 14 Abs. 2 StPO). Art. 14 Abs. 1 StPO überlässt es den Kantonen insbesondere festzulegen, welche Behörden die Funktionen der in Art. 12 StPO aufgelisteten Strafverfolgungsbehörden zu übernehmen haben und welche Bezeichnungen sie tragen sollen (BGE 142 IV 70 E. 3 mit Verweis auf BBl 2006 1095).

IV. Verhältnis zum Untersuchungsgrundsatz

Art. 12 StPO steht in engem Zusammenhang mit dem Untersuchungsgrundsatz (Art. 6 StPO). Der Untersuchungsgrundsatz gilt sowohl für die Strafverfolgungsbehörden im Sinne von Art. 12 StPO als auch für die Gerichte (Art. 18 StPO). Nur wenn das Gericht seiner Amtsermittlungspflicht genügt, darf es einen Sachverhalt als erwiesen oder nicht erwiesen ansehen und in freier Beweiswürdigung darauf eine Rechtsentscheidung gründen (BGE 147 IV 409 E. 5.3). Die Nennung der Strafverfolgungsbehörden in Art. 12 StPO begrenzt damit den Kreis der Akteure, die im Rahmen des Untersuchungsgrundsatzes von Amtes wegen den Sachverhalt erforschen und Beweise erheben.

V. Ausstand und Unabhängigkeit

Die in Art. 12 StPO genannten Strafverfolgungsbehörden unterliegen den Ausstandsregeln der Art. 56–59 StPO. Die Bundesrechtsprechung hat sich in zahlreichen Entscheiden mit Ausstandsfragen im Zusammenhang mit der Zugehörigkeit zu einer Strafverfolgungsbehörde nach Art. 12 StPO befasst. Dabei geht es typischerweise um die Frage, ob Mitglieder der Polizei, der Staatsanwaltschaft oder von Übertretungsstrafbehörden in konkreten Verfahren befangen sind. Das Bundesgericht hat wiederholt bestätigt, dass die Ausstandsgründe der Art. 56 StPO für alle in Art. 12 StPO genannten Behörden gelten (vgl. BGer 1B_357/2013 vom 24. Januar 2014; BGer 1B_327/2020 vom 30. September 2020; BGer 1B_209/2021 vom 10. August 2021).

Besonders relevant ist der Ausstand von Beamten der Kriminalpolizei, die im Vorverfahren ermittelt haben und später in anderer Funktion (z.B. als Sachverständige oder als Auskunftspersonen) im selben Verfahren auftreten. Das Bundesgericht hat präzisiert, dass die blosse Zugehörigkeit zur selben Behörde als solche keinen Ausstandsgrund begründet, dass aber konkrete Vorbefassung oder besondere Beziehungen zum Gegenstand des Verfahrens sehr wohl zur Befangenheit führen können (BGer 1B_139/2018 vom 26. November 2018 — Ausstand von Beamten der Kriminalpolizei; BGer 1B_405/2014 vom 12. Mai 2015).

VI. Übertretungsstrafbehörden und Strafbefehlsverfahren

Die Praxis der Übertretungsstrafbehörden (lit. c) war Gegenstand von BGE 142 IV 70, der bis heute die Leitentscheidung zur Frage der Zuständigkeit für den Erlass von Übertretungsstrafbefehlen darstellt. Die Kantone können die Befugnis zum Erlass von Übertretungsstrafbefehlen innerhalb der Staatsanwaltschaft delegieren, auch an Nicht-Staatsanwälte (Untersuchungsbeauftragte). Erforderlich ist jedoch ein gültiger kantonaler Erlass, der dies explizit vorsieht. Fehlt eine solche kantonale Regelung, ist der mit dem Fall befasste Staatsanwalt zuständig.

Die Frage der Gültigkeit von Strafbefehlen, die von nicht zuständigen Übertretungsstrafbehörden erlassen wurden, behandelt BGer 6B 1304/2018 vom 5. Februar 2019: Ein ohne ausreichende kantonale Grundlage von einer nicht zuständigen Behörde erlassener Strafbefehl kann ungültig sein, mit der Folge, dass die Verfolgung der Übertretung nach den ordentlichen StPO-Bestimmungen zu erfolgen hat.

VII. Verhältnis zu Art. 14 StPO (Organisationsautonomie)

Art. 14 StPO konkretisiert die in Art. 12 StPO enthaltene Aufzählung, indem er die Organisation der Strafbehörden weitgehend dem kantonalen und eidgenössischen Gesetzgeber überlässt. Das Bundesgericht hat in BGE 142 IV 70 E. 3 klargestellt, dass ein vereinheitlichtes Strafprozessrecht ohne ein Mindestmass an Übereinstimmung in der Behördenorganisation nicht denkbar ist, dass aber die StPO in «rudimentärer Form» vorgibt, welche Behörden zu schaffen sind. Wie diese Behörden im Einzelnen zusammengesetzt sind, wie sie bezeichnet oder welche sachlichen Zuständigkeiten ihnen zugewiesen werden, bleibt den Kantonen überlassen. Art. 12 StPO schafft damit den Rahmen, Art. 14 StPO eröffnet den Gestaltungsspielraum.

VIII. Rechtsprechungsübersicht

Die Rechtsprechung zu Art. 12 StPO konzentriert sich auf drei Themenfelder: (1) die Abgrenzung und Zuordnung der Strafverfolgungsbehörden, insbesondere im Bereich der Übertretungsstrafbehörden (BGE 142 IV 70; BGer 6B 1304/2018); (2) Ausstandsfragen im Zusammenhang mit der Zugehörigkeit zu einer Strafverfolgungsbehörde (zahlreiche 1B- und 7B-Entscheide); sowie (3) die systematische Einordnung im Kontext des Untersuchungsgrundsatzes (BGE 147 IV 409). Eine detaillierte Übersicht der Entscheide findet sich auf der Seite Rechtsprechung zu Art. 12 StPO.

Querverweise

Literatur

  • Botschaft vom 21. Dezember 2005 zur Vereinheitlichung des Strafprozessrechts (Botschaft StPO), BBl 2006 1085 ff., insbesondere Ziff. 2.2 zum Organisationskapitel.
  • Donatsch/Wohlers, Strafprozessrecht und Jugendstrafprozessrecht, Zürich (jew. Aufl.), § 3 (Organisation der Strafrechtspflege).
  • Schmid, Handbuch des schweizerischen Strafprozessrechts, Zürich (jew. Aufl.), N. zu Art. 12–17 StPO.
Rechtsprechung zu Art. 12 StPO
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