Art. 24 RPG — Standortgebundene Bauten und Anlagen

Art. 24 RPG — Standortgebundene Bauten und Anlagen

Wortlaut

1 Abweichend von Artikel 22 Absatz 2 Buchstabe a können Bewilligungen erteilt werden, Bauten und Anlagen zu errichten oder ihren Zweck zu ändern, wenn:

a. der Zweck der Bauten und Anlagen einen Standort ausserhalb der Bauzonen erfordert; und

b. keine überwiegenden Interessen entgegenstehen.

2 Der Bundesrat kann energetische Sanierungen für zulässig erklären, die keine Grundlage in einer anderen Bestimmung finden.

Fassung gemäss Ziff. I des BG vom 29. Sept. 2023, in Kraft seit 1. Jan. 2026 (AS 2025 640; BBl 2018 7443).

Systematischer Zusammenhang

Art. 24 RPG bildet zusammen mit Art. 22 und Art. 24a–24d RPG das zentrale Regelungsgeflecht für das Bauen ausserhalb der Bauzonen. Während Art. 22 Abs. 2 lit. a RPG als Grundregel verlangt, dass Bauten und Anlagen dem Zweck der Nutzungszone entsprechen müssen (Zonenkonformität), öffnet Art. 24 RPG eine Ausnahme von diesem Grundsatz: Unter kumulativ zu erfüllenden Voraussetzungen können auch zonenfremde Bauten ausserhalb der Bauzonen bewilligt werden.

Die neighbouring norms konkretisieren unterschiedliche Aspekte:

• Art. 22 RPG: Grundregel der Zonenkonformität und Bewilligungspflicht
• Art. 24a RPG: Zweckänderungen ohne bauliche Massnahmen ausserhalb der Bauzonen
• Art. 24b RPG: Bauten und Anlagen in der Landwirtschaftszone
• Art. 24c RPG: Massvolle Erweiterungen bestehender Bauten und Anlagen
• Art. 24d RPG: Erhaltung baulicher Anlagen ausserhalb der Bauzonen

Abs. 2 wurde durch die Revision vom 29. September 2023 (in Kraft seit 1. Januar 2026) eingefügt und ermächtigt den Bundesrat, energetische Sanierungen für zulässig zu erklären, die in keiner anderen Bestimmung eine Grundlage finden. Diese Ermächtigung ist Ausdruck des Klimaschutzanliegens und soll verhindern, dass energetische Sanierungen bestehender, aber nicht zonenkonformer Bauten am raumplanungsrechtlichen Bewilligungshindernis scheitern.

Entstehungsgeschichte

Art. 24 RPG gehört zur ursprünglichen Fassung des Raumplanungsgesetzes vom 22. Juni 1979 (AS 1979 1573). Die Bestimmung wurde im Laufe der Jahre mehrfach geändert. Die ursprüngliche Fassung (Art. 24 Abs. 1 aRPG) sprach von Bauten und Anlagen, die “ihren Standort ausserhalb der Bauzonen erfordern”. Die heutige Formulierung “der Zweck der Bauten und Anlagen einen Standort ausserhalb der Bauzonen erfordert” stellt eine präzisierende Neufassung dar.

Die neueste Änderung durch das BG vom 29. September 2023 fügte Abs. 2 ein (AS 2025 640; BBl 2018 7443). Die Botschaft (BBl 2018 7443) führte dazu aus, dass energetische Sanierungen bestehender Bauten ausserhalb der Bauzonen raumplanungsrechtlich erleichtert werden sollen, um die energiepolitischen Ziele des Bundes zu unterstützen.

Voraussetzungen im Detail

I. Standortgebundenheit (Art. 24 Abs. 1 lit. a RPG)

Die Standortgebundenheit ist die erste kumulative Voraussetzung der Ausnahmebewilligung. Sie verlangt, dass der Zweck der Baute oder Anlage einen Standort ausserhalb der Bauzonen erfordert — nicht bloss wünscht.

1. Objektiver Massstab

Die Standortgebundenheit beurteilt sich nach objektiven Massstäben. Weder die subjektiven Vorstellungen des Bauherrn noch die persönliche Zweckmässigkeit oder Bequemlichkeit sind massgebend (BGE 124 II 252 E. 4a S. 255; BGE 117 Ib 266 E. 2a). Generell ist bei der Beurteilung der Voraussetzungen ein strenger Massstab anzulegen (BGE 117 Ib 379 E. 3a).

2. Absolute und relative Standortgebundenheit

Die Rechtsprechung unterscheidet zwei Ausprägungen:

Absolute Standortgebundenheit liegt vor, wenn eine Anlage aus technischen oder betriebswirtschaftlichen Gründen oder wegen der Bodenbeschaffenheit auf einen Standort ausserhalb der Bauzone angewiesen ist oder wenn die Anlage aus bestimmten Gründen in einer Bauzone ausgeschlossen ist (BGE 129 II 63 E. 3.1; BGE 124 II 252 E. 4a; BGE 136 II 214 E. 2.1).

Relative Standortgebundenheit genügt, wenn gewichtige Gründe einen Standort in der Nichtbauzone gegenüber anderen Standorten innerhalb der Bauzone als erheblich vorteilhafter erscheinen lassen (BGE 136 II 214 E. 2.1; BGE 141 II 245 E. 7.6.1). Ein Standort in der Bauzone muss nicht absolut ausgeschlossen sein. Die Bejahung der relativen Standortgebundenheit setzt jedoch eine umfassende Interessenabwägung voraus, die sich mit derjenigen nach Art. 24 lit. b RPG überschneidet (BGE 141 II 245 E. 7.6.1 S. 254; 1C_502/2024 E. 4.1; 1C_416/2024 E. 3.1).

3. Typische Fallgruppen

Die bundesgerichtliche Rechtsprechung hat die Standortgebundenheit in zahlreichen Fallgruppen geprüft:

• Mobilfunkanlagen: Mobilfunkanlagen sind als Infrastrukturbauten gemäss dem Prinzip der Trennung von Bau- und Nichtbaugebiet grundsätzlich innerhalb der Bauzonen zu errichten. Ausserhalb der Bauzonen ist eine Ausnahmebewilligung erforderlich (BGE 141 II 245 E. 7.6). Die Standortgebundenheit kann infolge der technischen Erfordernisse des Funknetzausbaus bejaht werden (BGE 133 II 409 E. 4). Das Kaskadenmodell — das Mobilfunkanlagen in erster Linie in Arbeitszonen, dann in gemischten Bauzonen und schliesslich in Wohnzonen zulässt — ist bundesrechtlich zulässig (BGE 138 II 173 E. 6.4–6.6).

• Bergrestaurants: Bergrestaurants ausserhalb der Bauzonen werden grundsätzlich als standortgebunden anerkannt, da sie aus betriebswirtschaftlichen Gründen auf den Standort ausserhalb der Bauzonen angewiesen sind (BGE 136 II 214 E. 2.2; BGE 117 Ib 266 E. 2a). Dies berechtigt jedoch nicht dazu, jeden Standort auf einem Berggipfel in Anspruch zu nehmen — die Standortgebundenheit ist unter Berücksichtigung möglicher Alternativstandorte zu prüfen (BGE 136 II 214 E. 2.2; BGE 129 II 63 E. 3.3).

• Deponienebenganlagen: Eine “abgeleitete” Standortgebundenheit einer grösseren Nebenanlage zu einem Hauptbetrieb, der der Planungspflicht untersteht, wurde verneint (BGE 124 II 252 E. 4). Die Deponie als Hauptanlage war ihrerseits planungspflichtig; die Reststoffverfestigungsanlage musste daher im Nutzungsplanungsverfahren bewilligt werden.

• Kleinwasserkraftwerke: Ein Kleinwasserkraftwerk erfordert keine Grundlage im Richtplan (BGE 140 II 262 E. 2). Die Standortgebundenheit ergibt sich aus der Natur der Wasserkraftnutzung.

• Beleuchtungsanlagen auf Berggipfeln: Beleuchtungskörper stellen bewilligungspflichtige Anlagen im Sinne von Art. 22 Abs. 1 RPG dar. Sie sind standortgebunden, wenn der Zweck der Anlage den Standort ausserhalb der Bauzonen erfordert (BGE 123 II 256 E. 4–5).

• Probebohrungen im Waldgebiet: Probebohrungen im Waldgebiet bedürfen einer Ausnahmebewilligung gemäss Art. 24 RPG, wenn das Vorhaben so gewichtige Auswirkungen auf Raum und Umwelt hat (BGE 139 II 134).

4. Abgeleitete Standortgebundenheit

Die Frage der sogenannten abgeleiteten Standortgebundenheit stellt sich bei Nebenanlagen, die funktional mit einem Hauptbetrieb ausserhalb der Bauzone verbunden sind. Das Bundesgericht hat dies für die Reststoffverfestigungsanlage einer Deponie verneint: Eine “abgeleitete” Standortgebundenheit kann nicht bejaht werden, wenn die Anlage ihrerseits der Planungspflicht untersteht (BGE 124 II 252 E. 4). Vielmehr ist in einem solchen Fall das gesamte Vorhaben im Rahmen einer Nutzungsplanung zu bewilligen.

5. Pflicht zur Alternativenprüfung

Die Bejahung der Standortgebundenheit ist unvollständig, wenn keine Auseinandersetzung mit möglichen Alternativstandorten oder -lösungen stattfindet (BGE 136 II 214 E. 2.2; BGE 129 II 63 E. 3.3). Das Interesse an der Schonung der Landschaft verlangt die Prüfung, ob auch an einem anderen Standort, der mit weniger starken Eingriffen in die Landschaft verbunden ist, das Vorhaben errichtet und wirtschaftlich geführt werden kann (BGE 136 II 214 E. 3.2).

II. Keine überwiegenden Interessen (Art. 24 Abs. 1 lit. b RPG)

Die zweite kumulative Voraussetzung verlangt, dass dem Vorhaben keine überwiegenden Interessen entgegenstehen. Dies erfordert eine umfassende Interessenabwägung, bei der alle für und gegen das Vorhaben sprechenden öffentlichen und privaten Interessen zu berücksichtigen sind.

1. Natur und Heimatschutz als Bundesaufgabe

Die Erteilung einer Ausnahmebewilligung nach Art. 24 RPG stellt eine Bundesaufgabe im Sinne von Art. 2 Abs. 1 lit. b NHG dar (BGE 136 II 214 E. 3; BGE 112 Ib 70 E. 4b; BGE 123 II 289 E. 1e). Bund und Kantone haben dafür zu sorgen, dass das heimatliche Landschafts- und Ortsbild geschont wird (Art. 3 Abs. 1 NHG). Diese Pflicht gilt unabhängig davon, ob ein Objekt in einem Bundesinventar nach Art. 5 NHG eingetragen ist (Art. 3 Abs. 3 NHG; BGE 136 II 214 E. 3.1).

2. Gewichtung der Interessen

Bei der Interessenabwägung sind insbesondere zu berücksichtigen:

• Landschaftsschutz: Die Schonung des Landschaftsbildes ist ein wesentliches öffentliches Interesse (BGE 136 II 214 E. 3).
• Trennungsgrundsatz: Der fundamentale raumplanerische Grundsatz der Trennung von Bau- und Nichtbaugebiet (Art. 1 RPG) spricht gegen eine Ausnahmebewilligung (BGE 141 II 245 E. 2.1).
• Telekommunikationsversorgung: Der Versorgungsauftrag der Mobilfunkbetreiber gemäss dem Fernmelderecht darf durch kommunale Ästhetikvorschriften nicht vereitelt oder über Gebühr erschwert werden (BGE 141 II 245 E. 7.1).
• Betriebswirtschaftliche Erfordernisse: Die betriebswirtschaftliche Notwendigkeit eines bestimmten Standorts kann für die Standortgebundenheit sprechen, rechtfertigt aber für sich allein noch keine Ausnahmebewilligung (BGE 124 II 252 E. 4a).

3. Planungspflicht als Grenze der Ausnahmebewilligung

Ausnahmebewilligungen nach Art. 24 RPG haben den planerischen Stufenbau zu beachten. Für Bauten und Anlagen, die ihrer Natur nach nur in einem Planungsverfahren angemessen erfasst werden können, dürfen keine Ausnahmebewilligungen erteilt werden. Zieht ein nicht zonenkonformes Vorhaben durch seine Ausmasse oder Natur bedeutende Auswirkungen auf die bestehende Nutzungsordnung nach sich, so darf es erst nach einer entsprechenden Änderung des Zonenplans bewilligt werden (BGE 124 II 252 E. 3). Der Umstand, dass für eine Anlage eine Umweltverträglichkeitsprüfung vorgeschrieben ist, ist ein gewichtiges Indiz für die Planungspflicht (BGE 120 Ib 436 E. 2d).

III. Energetische Sanierungen (Art. 24 Abs. 2 RPG)

Der durch das BG vom 29. September 2023 eingefügte Abs. 2 ermächtigt den Bundesrat, energetische Sanierungen für zulässig zu erklären, die in keiner anderen Bestimmung des RPG eine Grundlage finden. Diese Bestimmung trat am 1. Januar 2026 in Kraft (AS 2025 640). Ihr Ziel ist es, energetische Verbesserungen bestehender, aber raumplanungsrechtlich nicht zonenkonformer Bauten zu erleichtern, um die energiepolitischen Ziele des Bundes zu unterstützen, ohne den Trennungsgrundsatz der Raumplanung aufzuweichen.

Verhältnis zu weiteren Ausnahmebewilligungsarten

Art. 24 RPG ist nicht die einzige Ausnahmebestimmung für das Bauen ausserhalb der Bauzonen. Das RPG kennt weitere spezifische Ausnahmetatbestände:

• Art. 24a RPG: Zweckänderungen ohne bauliche Massnahmen, wenn keine neuen Auswirkungen auf Raum, Erschliessung und Umwelt entstehen
• Art. 24b RPG: Bauten und Anlagen in der Landwirtschaftszone
• Art. 24c RPG: Massvolle Erweiterungen bestehender Bauten und Anlagen
• Art. 24d RPG: Erhaltung baulicher Anlagen

Die verschiedenen Ausnahmebestimmungen sind ihrer Reichweite nach abgestuft: Während Art. 24 RPG die allgemeine Ausnahmebewilligung für standortgebundene Bauten darstellt, gewähren Art. 24a–d RPG spezifische, engere Ausnahmeregelungen für bestimmte Fallgruppen. Für massvolle Erweiterungen bestehender Bauten ist vorrangig Art. 24c RPG zu prüfen (BGE 133 II 409 E. 3).

Verfahren

Nach Art. 25 Abs. 2 RPG entscheidet die zuständige kantonale Behörde bei allen Bauvorhaben ausserhalb der Bauzonen, ob sie zonenkonform sind oder ob für sie eine Ausnahmebewilligung erteilt werden kann (BGE 132 II 21 E. 3.2.1). Der Gesetzgeber wollte damit eine einheitliche Rechtsanwendung auf dem gesamten Kantonsgebiet sicherstellen. Die Kantone können entweder eine ausschliesslich kantonale Bewilligungsbehörde bestimmen oder die Zuständigkeit bei der ordentlichen (in der Regel kommunalen) Bewilligungsbehörde belassen, sofern die Zustimmung einer kantonalen Behörde eingeholt wird.

Leitentscheide

Weiterführende Hinweise

• Art. 3 RPG (Planungsgrundsätze): Der Trennungsgrundsatz (Trennung von Bau- und Nichtbaugebiet) bildet den massgeblichen Hintergrund für die restriktive Auslegung von Art. 24 RPG.
• Art. 78 Abs. 2 BV: Bundesaufgabe im Natur- und Heimatschutz, die bei der Interessenabwägung nach Art. 24 lit. b RPG zu berücksichtigen ist.
• Art. 25 RPG: Zuständigkeit der kantonalen Behörde bei Bauvorhaben ausserhalb der Bauzonen.