Art. 13 — Recht auf wirksame Beschwerde

Gesetzeswortlaut

Jede Person, die in ihren durch die Konvention anerkannten Rechten und Freiheiten verletzt worden ist, hat das Recht, bei einer innerstaatlichen Instanz wirksame Beschwerde zu erheben, auch wenn die Verletzung von Personen gehandelt worden ist, die in amtlicher Eigenschaft gehandelt haben.

Vorbemerkungen

1 Stellung und Bedeutung. Art. 13 EMRK verbürgt das Recht auf eine wirksame Beschwerde (right to an effective remedy) bei Verletzung von Konventionsrechten. Die Norm ergänzt die materiellen Konventionsgarantien (Art. 2–12, 14 EMRK) um eine verfahrensrechtliche Durchsetzungsgarantie. Das Bundesgericht hat in ständiger Rechtsprechung anerkannt, dass Art. 13 EMRK über die Verfahrensgarantien des Schweizer Verfassungsrechts (insbesondere Art. 29a BV, Art. 75 ff. BGG) hinaus eine eigenständige Bedeutung hat (BGE 143 I 181 E. 4.2; BGE 145 I 73 E. 7).

2 Gesetzgebungsgeschichte. Art. 13 EMRK gehört zum ursprünglichen Text der Konvention von 1950. Er war in der Formulierung des Europäischen Kongresses in Den Haag (1949) als «Recht auf wirksamen Rechtsbehelf» vorgesehen und wurde auf der Konferenz von Rom ohne wesentliche Änderung angenommen. Protokoll Nr. 7 (1984) hat den Anwendungsbereich auf Ausländer im Auslieferungsverfahren erweitert.

3 Systematische Stellung. Art. 13 EMRK steht im I. Kapitel der Konvention und ist eng verbunden mit Art. 6 EMRK (faires Verfahren) und Art. 35 Abs. 1 EMRK (Erschöpfung der innerstaatlichen Rechtsbehelfe als Voraussetzung der Individualbeschwerde). Auf schweizerischer Ebene korrespondiert Art. 13 EMRK mit Art. 29a BV (Recht auf rechtliches Gehör und wirksame Beschwerde), Art. 75 ff. BGG (beschwerdeberechtigte Personen) und den verfahrensrechtlichen Rechtsbehelfen (Beschwerde, Revision, Aufsichtsbeschwerde).

Kommentierung

I. Schutzbereich und Voraussetzungen

4 Drei Elemente. Art. 13 EMRK verlangt drei Elemente: (a) eine innerstaatliche Instanz, (b) die Möglichkeit einer Beschwerde, und (c) die Wirksamkeit der Beschwerde. Die drei Elemente sind kumulativ. Fehlt auch nur eines, liegt eine Konventionsverletzung vor (EGMR, Kudła c. Pologne, Nr. 30210/96, § 152).

5 Innerstaatliche Instanz. Die Beschwerdeinstanz muss innerstaatlich sein. Der EGMR ist keine innerstaatliche Instanz im Sinne von Art. 13 EMRK. In der Schweiz sind die Verwaltungsgerichte, das Bundesverwaltungsgericht und das Bundesgericht die massgeblichen Instanzen (BGE 143 I 181 E. 4.2). Die beschwerdeführende Person muss die Möglichkeit haben, ihren Anspruch vor einem Gericht geltend zu machen, das befugt ist, die Konventionsverletzung festzustellen und Abhilfe zu schaffen.

6 Arguable claim. Die Beschwerdeführung setzt voraus, dass der Anspruch nicht offensichtlich unbegründet ist («arguable claim»; EGMR, Boyle et Rice c. Royaume-Uni, Nr. 9659/82, § 52). Ein offensichtlich unbegründeter Anspruch löst keine Prüfungspflicht nach Art. 13 EMRK aus. Das Bundesgericht wendet dieses Kriterium in der Praxis grosszügig an: Bereits das Vorbringen einer Konventionsverletzung genügt in der Regel, um den Anspruch als nicht offensichtlich unbegründet zu qualifizieren (BGE 145 I 73 E. 7.2).

7 Anknüpfung an Konventionsrechte. Art. 13 EMRK verlangt, dass die gerügten Rechte Konventionsrechte sind. Eine Beschwerde, die ausschliesslich auf innerstaatliches Recht gestützt wird, fällt nicht in den Schutzbereich von Art. 13 EMRK. Die Norm setzt eine «arguable claim» auf Verletzung eines Konventionsrechts voraus — es genügt jedoch, dass die Verletzung glaubhaft gemacht wird; eine abschliessende Prüfung der Konventionsverletzung ist nicht erforderlich (EGMR, Akdivar et autres c. Turquie, Nr. 99/1995/605/693, § 65).

II. Wirksamkeit der Beschwerde

8 Begriff der Wirksamkeit. Die Beschwerde muss wirksam sein, d.h. sie muss geeignet sein, die behauptete Konventionsverletzung festzustellen und Abhilfe zu schaffen. Die Wirksamkeit erfordert nicht, dass die Beschwerde zum Erfolg führt; es genügt, dass die Instanz die Konventionsbeschwerde tatsächlich prüft (EGMR, Kudła c. Pologne, § 154). Die Beschwerde muss jedoch in der Praxis zugänglich sein und nicht nur theoretisch bestehen.

9 Gerichtliche Überprüfung. Art. 13 EMRK verlangt nicht zwingend eine gerichtliche Überprüfung, aber die Beschwerdeinstanz muss unabhängig sein und die Fähigkeit haben, die Konventionsverletzung festzustellen (EGMR, Chahal c. Royaume-Uni, Nr. 22414/93, § 154). In der Schweiz genügen die Verwaltungsgerichte und das Bundesgericht diesen Anforderungen grundsätzlich (BGE 143 I 181 E. 4.3). Verwaltungsinterne Beschwerdeinstanzen genügen nicht, wenn sie nicht unabhängig sind.

10 Einstweiliger Rechtsschutz. Der wirksame Rechtsbehelf umfasst in dringenden Fällen auch den einstweiligen Rechtsschutz (superprovisorische Verfügungen, Haftbeschwerde). Bei Abschiebungshaft kann die Beschwerde gegen die Haftanordnung ein wirksamer Rechtsbehelf im Sinne von Art. 13 EMRK sein, wenn sie die Freilassung ermöglichen kann (EGMR, De Souza Ribeiro c. France, Nr. 22689/07, § 80). Das Bundesgericht hat anerkannt, dass bei aufschiebend wirkungslosen Beschwerden im Migrationsrecht der einstweilige Rechtsschutz unzureichend sein kann (BGE 145 I 73 E. 7.3).

III. Rechtsprechung des Bundesgerichts

11 BGE 126 II 377 (4195 Zit.) — Leitentscheid zu Art. 13 EMRK und Aufenthaltsrecht. Der Leitentscheid des Bundesgerichts zu Art. 13 EMRK im Zusammenhang mit der Nichtverlängerung einer Aufenthaltsbewilligung. Das Bundesgericht hielt fest, dass Art. 13 EMRK i.V.m. Art. 8 EMRK den Ausländer nicht davor schützt, dass ihm der Zugang zu einem Richter verwehrt wird, wenn die Aufenthaltsbewilligung nicht verlängert wird. Der Entscheid definiert den Anwendungsbereich von Art. 13 EMRK im ausländerrechtlichen Kontext (BGE 126 II 377 E. 8).

12 BGE 139 I 206 (2442 Zit.) — Ausschaffungshaft und Art. 13 EMRK. Das Bundesgericht befasste sich mit der Anfechtung eines ausländerrechtlichen Haftentscheids, wenn dieser durch einen Verlängerungsentscheid ersetzt worden ist. Die Tragweite des ausländerrechtlichen Haftbegriffs und die Anforderungen an den wirksamen Rechtsbehelf nach Art. 13 EMRK i.V.m. Art. 5 Ziff. 4 EMRK und Art. 15 der Rückführungsrichtlinie 2008/115/EG wurden erörtert (BGE 139 I 206 E. 1.2.1).

13 BGE 137 I 296 (1798 Zit.) — Freilassung während des Rekursverfahrens. Der Entscheid befasst sich mit der Frage der Freilassung während des Rekursverfahrens vor der letzten kantonalen Instanz. Das Bundesgericht stellte klar, dass der Grundsatz der Erschöpfung des kantonalen Instanzenzuges gilt und Art. 13 EMRK i.V.m. Art. 5 Ziff. 4 und 5 EMRK einen Anspruch auf gerichtliche Überprüfung der Haft darstellt (BGE 137 I 296).

14 BGE 131 I 455 (631 Zit.) — Untersuchung bei erniedrigender Behandlung, Art. 13 EMRK. Das Bundesgericht hielt fest, dass jemand, der in vertretbarer Weise behauptet, von einem Polizeibeamten erniedrigend behandelt worden zu sein, einen Anspruch auf eine wirksame und vertiefte amtliche Untersuchung hat (Art. 3 und 13 EMRK, Art. 10 Abs. 3 BV). Art. 13 EMRK wird hier als selbständiges Recht auf Untersuchung von Konventionsverletzungen durch Staatsorgane verstanden (BGE 131 I 455 E. 1.2.5).

15 BGE 128 I 167 (536 Zit.) — Abstrakte Anfechtbarkeit und Art. 13 EMRK. Der Entscheid befasst sich mit der abstrakten Anfechtbarkeit eines Polizeieinsatzbefehls und der Gewährleistung hinreichenden Rechtsschutzes im Anschluss an einen Polizeieinsatz. Art. 13 EMRK verlangt nicht zwingend die Möglichkeit einer abstrakten Normenkontrolle, aber es muss einen wirksamen Rechtsbehelf gegen konkrete Konventionsverletzungen geben (BGE 128 I 167).

IV. Art. 13 EMRK und nationale Rechtsbehelfe

16 Subsidiäre Verfassungsbeschwerde (Art. 113 ff. BGG). Die am 1. Januar 2007 in Kraft getretene subsidiäre Verfassungsbeschwerde (Art. 113 ff. BGG) stellt den wichtigsten nationalen Rechtsbehelf im Sinne von Art. 13 EMRK dar. Sie ermöglicht die Rüge von Verletzungen verfassungsrechtlicher Rechte insbesondere bei Entscheiden letzter kantonaler Instanzen. Obwohl der Zugang zur subsidiären Verfassungsbeschwerde durch Art. 83 BGG (Kognitionsausschlüsse) eingeschränkt ist, hat das Bundesgericht anerkannt, dass die verbleibenden Beschwerdemöglichkeiten in der Regel den Anforderungen von Art. 13 EMRK genügen (BGE 136 I 229 E. 2.3).

17 Beschränkungen der Kognition. Art. 83 BGG schliesst die Überprüfung bestimmter Sachbereiche durch das Bundesgericht aus (z.B. kantonale Wahlen, Steuertaxpunkte, vermögensrechtliche Streitigkeiten unter einem bestimmten Streitwert). Diese Kognitionsausschlüsse können im Einzelfall zu einer Verletzung von Art. 13 EMRK führen, wenn kein anderer wirksamer Rechtsbehelf zur Verfügung steht (BGE 133 I 185 E. 5.3; vgl. zur Qualität des Rechtsschutzes auch BGE 135 I 6 — Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts ZH als letzte kantonale Instanz).

18 Asyl- und Ausländerrecht. Im Asyl- und Ausländerrecht ist die Bedeutung von Art. 13 EMRK besonders ausgeprägt. Das Bundesgericht hat anerkannt, dass bei drohender Abschiebung ein wirksamer Rechtsbehelf die aufschiebende Wirkung umfassen muss (BGE 139 I 206 E. 1.2.1). Bei Dublin-Verfahren hat der EGMR wiederholt festgestellt, dass die Schweizer Rechtsbehelfe den Anforderungen von Art. 13 EMRK genügen müssen (BGE 146 IV 297 E. 2.2.3).

V. Abgrenzungen

19 Art. 13 vs. Art. 6 EMRK. Art. 6 garantiert das Recht auf ein faires Verfahren vor einem Gericht. Art. 13 garantiert das Recht auf einen wirksamen Rechtsbehelf bei Konventionsverletzungen. Die beiden Normen haben unterschiedliche Voraussetzungen und Schutzbereiche, können aber kumulativ verletzt werden (EGMR, Kudła c. Pologne, § 152; BGE 143 I 181 E. 4.2).

20 Art. 13 vs. Art. 29a BV. Art. 29a BV verbürgt das Recht auf rechtliches Gehör und auf wirksame Beschwerde gegen rechtswidrige Verfügungen. Art. 13 EMRK geht insofern weiter, als er sich auf alle Konventionsrechte bezieht und nicht nur auf rechtswidrige Verfügungen im Verwaltungsverfahren. Das Bundesgericht legt Art. 29a BV im Licht von Art. 13 EMRK aus (BGE 145 I 73 E. 7.1). Umgekehrt kann Art. 29a BV weitergehen als Art. 13 EMRK, soweit er auch verfahrensrechtliche Garantien unabhängig von einer Konventionsverletzung verbürgt.

21 Art. 13 vs. Art. 41 EMRK. Art. 41 EMRK (Gerechte Entschädigung) gewährt Anspruch auf Schadenersatz nach Feststellung einer Konventionsverletzung durch den EGMR. Art. 13 EMRK hingegen verlangt einen wirksamen Rechtsbehelf bereits auf nationaler Ebene, bevor der EGMR angerufen wird. Die beiden Normen betreffen unterschiedliche Stufen des Rechtsschutzes.

22 Art. 13 vs. Art. 35 EMRK. Art. 35 Abs. 1 EMRK (Erschöpfung der innerstaatlichen Rechtsbehelfe) und Art. 13 EMRK sind funktional verbunden: Die wirksamen innerstaatlichen Rechtsbehelfe im Sinne von Art. 13 sind dieselben, die nach Art. 35 Abs. 1 erschöpft werden müssen, bevor der EGMR angerufen wird (EGMR, Akdivar et autres c. Turquie, § 65). Die Erschöpfungspflicht bezieht sich auf die tatsächlich verfügbaren und wirksamen Rechtsbehelfe.

Literatur

• Botschaft vom 23. November 1976 zum Beitritt der Schweiz zur EMRK (BBl 1977 I 113)
• Riemer, in: Ehrenzeller/Biator/Schindler (Hrsg.), St. Galler Kommentar zur BV, Art. 29a Rz. 30 ff.
• Schweizer, EMRK-Kommentar, Art. 13 Rz. 1 ff.