Art. 11 — Versammlungs- und Vereinigungsfreiheit

Grundrechte und Verfahrensgarantien

Gesetzeswortlaut

Überblick und Bedeutung

1 Stellung und Tragweite im Konventionsgefüge. Art. 11 EMRK garantiert zwei fundamentale Kommunikations- und Partizipationsrechte der demokratischen Gesellschaft: die Versammlungsfreiheit (Abs. 1 erster Halbsatz) und die Vereinigungsfreiheit einschliesslich des Rechts, zum Schutz beruflicher Interessen Gewerkschaften zu gründen und ihnen beizutreten (Abs. 1 zweiter Halbsatz). Zusammen mit der Meinungsäusserungsfreiheit nach Art. 10 EMRK bildet Art. 11 EMRK das Fundament jedes freiheitlich-demokratischen Rechtsstaats («one of the essential foundations of a democratic society»; EGMR, Kudrevičius u.a. c. Lituanie [GK], Nr. 37553/05, § 91; EGMR, Plattform «Ärzte für das Leben» c. Autriche, Nr. 10126/82, § 32). Die Norm schützt das kollektive Wirken von Individuen im öffentlichen und privaten Raum und sichert damit den freien politischen Diskurs, gesellschaftliche Pluralität und die kollektive Interessenvertretung in der Arbeitswelt.

2 Entstehungsgeschichte und völkerrechtliche Wurzeln. Historisch knüpft Art. 11 EMRK unmittelbar an Art. 20 (Versammlungs- und Vereinigungsfreiheit) sowie Art. 23 Abs. 4 (Gewerkschaftsfreiheit) der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte (AEMR) von 1948 an. Nach den verheerenden Erfahrungen mit den totalitären Regimes des 20. Jahrhunderts, die kollektive Versammlungen unterdrückt und freie Gewerkschaften zerschlagen hatten, verankerten die Gründerstaaten des Europarats 1950 in Rom eine justiziable Garantie. Bei der Ratifizierung der Konvention durch die Schweiz (Botschaft des Bundesrates vom 4. März 1974, BBl 1974 I 1033 ff., S. 1060 f., 1076) wurde festgehalten, dass Art. 11 EMRK im Einklang mit der schweizerischen Rechtsordnung steht. Das Schrankengefüge von Art. 11 Abs. 2 EMRK deckt sich funktionell mit den im schweizerischen Verfassungsrecht entwickelten Grundsätzen für Grundrechtseingriffe (heute Art. 36 BV).

3 Zusammenspiel mit dem schweizerischen Verfassungsrecht. Art. 11 EMRK ist in der Schweiz unmittelbar anwendbar (self-executing) und entfaltet Vorrang vor entgegenstehendem innerstaatlichem Recht. Im Bundesverfassungsrecht korrespondiert die Norm mit einer dreigliedrigen Verankerung:

• Art. 22 BV: Versammlungsfreiheit;
• Art. 23 BV: Vereinigungsfreiheit;
• Art. 28 BV: Koalitionsfreiheit (Gewerkschafts- und Streikrecht).

Die konventionsrechtliche Gewährleistung bildet dabei eine völkerrechtliche Mindestgarantie. Soweit das schweizerische Verfassungsrecht (etwa bei Art. 28 BV) weitergehende Schutzgehalte vorsieht oder der EGMR die Konvention als «living instrument» dynamisch fortentwickelt, beeinflussen sich beide Ebenen wechselseitig (BGE 144 I 50 E. 4.2).

Kommentierung

I. Schutzbereich von Art. 11 Abs. 1 EMRK

1. Versammlungsfreiheit (Abs. 1 erster Halbsatz)

4 Begriff der Versammlung. Unter einer Versammlung im Sinne von Art. 11 EMRK versteht die Rechtsprechung das Zusammenfinden mehrerer natürlicher Personen zu einem gemeinsamen Zweck, der typischerweise im Austausch, in der Formulierung oder in der Kundgabe von Meinungen und Ideen besteht (BGE 151 I 257 E. 3.2; BGE 132 I 256 E. 3). Geschützt sind nicht nur politische Kundgebungen und Demonstrationszüge, sondern auch religiöse, kulturelle, soziale, wissenschaftliche oder sportliche Zusammenkünfte. Der Schutz erstreckt sich sowohl auf stehende Platzkundgebungen als auch auf Umzüge und mobile Marschveranstaltungen.

5 Friedlichkeit als immanente Schutzbereichsschranke. Der Text von Art. 11 Abs. 1 EMRK schützt ausdrücklich das Recht, sich «frei und friedlich» (peaceably / pacifique) zu versammeln. Gewalttätige Versammlungen oder Demonstrationen, bei denen die Organisatoren und Teilnehmenden von vornherein Gewaltakte beabsichtigen, anstiften oder billigen, fallen nicht in den Schutzbereich von Art. 11 EMRK. Kommt es jedoch an einer ursprünglich friedlich konzipierten Kundgebung zu vereinzelten Ausschreitungen gewaltbereiter Dritter oder Einzelner, lässt dies den Konventionsschutz für die übrigen friedlichen Teilnehmenden und Veranstalter nicht dahinfallen (BGE 143 I 147 E. 3.2; BGer 1C_181/2019 vom 29.04.2020 E. 4.2).

6 Örtlicher Anwendungsbereich und Appellwirkung. Die Versammlungsfreiheit gilt grundsätzlich überall: auf öffentlichem Grund, auf privatem Grund mit Gemeingebrauchswidmung sowie in geschlossenen privaten Räumen:

• Öffentlicher Grund: Kundgebungen auf Strassen und Plätzen bedürfen gesteigerten Gemeingebrauchs. Art. 11 EMRK vermittelt einen bedingten Anspruch auf Nutzung des öffentlichen Grundes für ideelle Zwecke (BGE 132 I 256 E. 3).
• Sicht- und Hörweite (sight and sound): Die Versammlungsfreiheit schützt die Appellwirkung der Kundgebung. Demonstranten haben das Recht, ihren Protest in räumlicher und zeitlicher Nähe zum Adressaten (z.B. Regierungsgebäude, Konferenzort) vernehmbar zum Ausdruck zu bringen; eine Verbannung an die Peripherie berührt den Schutzbereich schwerwiegend (BGE 151 I 257 E. 4; EGMR, Öllinger c. Autriche, Nr. 76900/01, § 44).
• Private Räumlichkeiten: Versammlungen in privaten Sälen oder Wohnungen unterliegen dem vollen Schutz von Art. 11 EMRK i.V.m. Art. 8 EMRK. Ein behördliches präventives Verbot im privaten Raum stellt einen ausserordentlichen Eingriff dar (BGE 147 I 161 E. 4).

7 Positive Schutzpflichten (positive obligations). Die Vertragsstaaten sind nicht nur verpflichtet, ungerechtfertigte Eingriffe zu unterlassen (negative Verpflichtung), sondern müssen die friedliche Ausübung der Versammlungsfreiheit aktiv schützen (positive Verpflichtung). Drohen gewalttätige Gegendemonstrationen oder Übergriffe feindlich gesinnter Gruppen, darf die Behörde die friedliche Hauptkundgebung nicht einfach untersagen; sie ist vielmehr verpflichtet, hinreichende Polizeikräfte bereitzustellen, um die Demonstrierenden vor Übergriffen abzuschirmen (EGMR, Plattform «Ärzte für das Leben» c. Autriche, § 32 ff.; BGE 132 I 256 E. 4.1; ZH VG VB.2019.00453 vom 27.08.2019 E. 5.3).

2. Vereinigungsfreiheit (Abs. 1 zweiter Halbsatz)

8 Begriff der Vereinigung. Der Begriff der Vereinigung im Sinne von Art. 11 EMRK ist autonom konventionsrechtlich auszulegen. Er umfasst freiwillige, auf Dauer angelegte Zusammenschlüsse von Personen zur gemeinsamen Verfolgung ideeller, politischer, wirtschaftlicher, kultureller oder religiöser Zwecke (Vereine nach Art. 60 ff. ZGB, politische Parteien, Berufsverbände, NGOs). Öffentlich-rechtliche Zwangskörperschaften und Anstalten des öffentlichen Rechts fallen demgegenüber grundsätzlich nicht unter den Begriff der Vereinigung nach Art. 11 EMRK (BGE 128 I 295 E. 5b).

9 Positive und negative Vereinigungsfreiheit.

• Positive Vereinigungsfreiheit: Das Recht, eine Vereinigung frei zu gründen, ihr beizutreten, in ihr zu verbleiben und sich innerhalb der Vereinigung statutenkonform zu betätigen. Es schützt die Vereinigung selbst vor unzulässiger staatlicher Auflösung oder Gängelung ihrer inneren Autonomie (EGMR, Sidiropoulos u.a. c. Grèce, Nr. 26695/95, § 40).
• Negative Vereinigungsfreiheit: Der Anspruch, einer Vereinigung nicht beitreten zu müssen und nicht gegen den eigenen Willen in eine privatrechtliche Organisation inkorporiert zu werden. Der EGMR schützt die negative Vereinigungsfreiheit mit Nachdruck: Gesetzliche oder faktische Zwangsmitgliedschaften in Berufs-, Jagd- oder Wirtschaftsvereinigungen verletzen Art. 11 EMRK, wenn sie mit Sanktionen oder dem Verlust der Berufsausübungsbefugnis verbunden sind (EGMR, Young, James and Webster c. Royaume-Uni, Nr. 7601/76, § 55; Sigurður A. Sigurjónsson c. Islande, Nr. 16064/90, § 35; Sørensen und Rasmussen c. Danemark [GK], Nrn. 52562/99 und 52620/99, § 54; vgl. im schweizerischen Recht BGE 128 I 295 E. 5b).

3. Gewerkschaftsfreiheit, Zutrittsrecht und Streikrecht

10 Koalitions- und Gewerkschaftsfreiheit. Art. 11 Abs. 1 Teilsatz 2 EMRK garantiert ausdrücklich das Recht, «zum Schutz seiner Interessen Gewerkschaften zu gründen und Gewerkschaften beizutreten». In einer gefestigten Rechtsprechung anerkennt der EGMR, dass die Gewerkschaftsfreiheit nicht auf die formelle Vereinsgründung beschränkt ist, sondern zwingend das Recht auf Kollektivverhandlungen (collective bargaining) und das Streikrecht als inhärente Bestandteile umfasst (EGMR [GK], Demir und Baykara c. Turquie, Nr. 34503/97, § 140 ff.; EGMR, Enerji Yapı-Yol Sen c. Turquie, Nr. 68959/01, § 24). Die Bestimmung wird im Lichte der ILO-Übereinkommen Nrn. 87 und 98 sowie der Europäischen Sozialcharta ausgelegt (BGE 144 I 50 E. 4.2 f.).

11 Zutrittsrecht von Gewerkschaften zu Arbeitsplätzen. Zur wirksamen Ausübung der Gewerkschaftsfreiheit gehört das Recht der Gewerkschaften, mit den Arbeitnehmenden an deren Arbeitsstätte in Kontakt zu treten. Der Staat darf Gewerkschaftsvertretern den Zutritt zu öffentlichen Verwaltungs- und Spitalgebäuden nicht pauschal verweigern. Das Bundesgericht hat festgehalten, dass ein generelles Zugangsverbot einen unverhältnismässigen Eingriff in Art. 11 EMRK und Art. 28 BV darstellt (BGE 144 I 50 E. 6.4).

12 Streikrecht und Schweizer Praxis vor dem EGMR (EGMR, Alonso Radesca u.a. c. Suisse vom 05.11.2026). Das Streikrecht und der Kündigungsschutz streikender Arbeitnehmender bildeten einen langjährigen Zankapfel zwischen der schweizerischen Bundesgerichtspraxis und den internationalen Menschenrechtsgremien (insb. UN-Ausschuss für wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte). Im richtungsweisenden Urteil EGMR, Alonso Radesca u.a. c. Suisse vom 05.11.2026 (Requêtes nos 38204/19, 30379/21, 30786/21) verurteilte der EGMR die Schweizerische Eidgenossenschaft einstimmig wegen Verletzung von Art. 11 EMRK in zwei zentralen Punkten:

1. Verletzung der positiven Verpflichtungen beim Streik-Kündigungsschutz: Anlässlich eines Streiks am privaten Hôpital de la Providence in Neuenburg hatten die kantonalen Gerichte und das Bundesgericht (BGer 4A_64/2018 vom 17.12.2018) den Streik nachträglich ab dem Zeitpunkt als unrechtmässig qualifiziert, an dem die Spitalleitung Teilangebote zur Arbeitsplatzsicherung unterbreitet hatte. In der Folge wurden 22 streikende Angestellte fristlos entlassen (Art. 337 OR). Der EGMR rügte, dass diese nachträgliche Unrechtmässigkeitserklärung für die Streikenden mangels gesetzlicher Bestimmtheit und klarer Praxis nicht hinreichend vorhersehbar war. Die Schweizer Gerichte verletzten ihre positiven Schutzpflichten, indem sie den Kündigungsschutz absprachen, ohne eine echte Interessenabwägung zwischen dem Grundrecht der Arbeitnehmenden und den Arbeitgeberinteressen vorzunehmen (Urteil, § 141–146).
2. Unverhältnismässigkeit strafrechtlicher Sanktionen gegen Gewerkschaftssekretäre: Vier Gewerkschaftssekretäre von SSP und Syna, die auf dem Spitalparkplatz einen friedlichen Streikpostenstand (picket line) errichtet hatten, wurden wegen Hausfriedensbruchs (Art. 186 StGB) zu bedingten Geldstrafen verurteilt (BGer 6B_1020/2018 vom 01.07.2019). Der EGMR stellte klar, dass friedliche Streikpostenstände unter dem Schutz von Art. 11 EMRK stehen. Da keine nennenswerte Betriebsstörung und keine Gewalt vorlagen, war die Kriminalisierung unverhältnismässig; die Schweizer Behörden hätten zwingend das Absehen von Strafe nach Art. 52 StGB prüfen müssen, um einen unzulässigen Abschreckungseffekt (chilling effect) auf die Gewerkschaftsarbeit zu vermeiden (Urteil, § 154–159).

Das Urteil zwingt die schweizerische Praxis dazu, die im Leitentscheid BGE 132 III 122 aufgestellten vier Streikbedingungen (Arbeitsbeziehungsbezug, Friedenspflicht, Verhältnismässigkeit, Gewerkschaftsträgerschaft) konventionskonform so handzuhaben, dass die Beurteilung der Notwendigkeit primär den Gewerkschaften verbleibt und keine unvorhersehbaren nachträglichen Haftungs- und Kündigungsfallen geschaffen werden.

II. Einschränkungen nach Art. 11 Abs. 2 EMRK

13 Prüfschema für Grundrechtseingriffe. Eingriffe in die Rechte aus Art. 11 Abs. 1 EMRK sind nur statthaft, wenn sie die Schrankenordnung von Art. 11 Abs. 2 EMRK einhalten. Die Rechtfertigungsprüfung folgt dem klassischen dreistufigen Prüfprogramm:

1. Gesetzliche Grundlage (prescribed by law);
2. Legitimes Ziel (legitimate aim);
3. Notwendigkeit in einer demokratischen Gesellschaft (necessary in a democratic society).

14 Strassenblockaden, Klimaproteste und Strafbarkeit (BGE 152 IV 73). Die Ausübung der Versammlungsfreiheit führt auf öffentlichen Strassen unvermeidlich zu Behinderungen des Verkehrs und der Bewegungsfreiheit unbeteiligter Dritter. Der EGMR verlangt von den Behörden ein gewisses Mass an Toleranz gegenüber friedlichen, wenn auch unbewilligten Kundgebungen (EGMR [GK], Kudrevičius u.a. c. Lituanie, § 150). Im Leitentscheid BGE 152 IV 73 (Urteil 6B_112/2025 vom 21.08.2025) hat das Bundesgericht die Vereinbarkeit strafrechtlicher Verurteilungen friedlicher Demonstranten mit Art. 11 EMRK und Art. 22 BV im Detail präzisiert:

• Tatbestände: Das vorsätzliche Blockieren sämtlicher Fahrspuren einer Hauptverkehrsachse während 1 Stunde und 20 Minuten erfüllt objektiv und subjektiv die Straftatbestände der Nötigung (Art. 181 StGB) und der Störung von Betrieben im Dienste der Allgemeinheit (Art. 239 Ziff. 1 StGB) in Idealkonkurrenz (E. 1.4, 2.4, 3.3).
• Konventionskonformität des Strafurteils: Eine Verurteilung zu einer bedingten Geldstrafe verletzt Art. 11 EMRK nicht, wenn die Blockade die gesamte Verkehrsachse lahmlegt, den öffentlichen Nahverkehr gravierend beeinträchtigt, die Demonstranten wiederholte polizeiliche Aufforderungen zur Räumung ignorierten und die verhängte Strafe moderat bleibt (E. 4.4–4.6). Art. 11 EMRK gewährt keinen Freipass für gezielte physische Behinderungen Dritter zur Erhöhung medialer Aufmerksamkeit, sofern die Sanktion verhältnismässig bleibt.

15 Sonderstatus für Streitkräfte, Polizei und Staatsverwaltung (Abs. 2 Satz 2). Art. 11 Abs. 2 Satz 2 EMRK erlaubt den Staaten, «rechtmässige Einschränkungen» der Versammlungs- und Vereinigungsfreiheit für Angehörige der Streitkräfte, der Polizei oder der Staatsverwaltung vorzusehen. Dies rechtfertigt besondere Treuepflichten und gewisse Beschränkungen des politischen Betätigungs- oder Streikrechts für hoheitlich handelnde Funktionsträger (z.B. Art. 28 Abs. 4 BV, Streikverbot für das Bundespersonal in Sicherheitsbereichen). Allerdings schliesst Satz 2 Angehörige des öffentlichen Dienstes nicht gänzlich vom Schutzbereich aus; Eingriffe müssen verhältnismässig sein und dürfen den Kerngehalt der Gewerkschaftsfreiheit nicht aushöhlen (EGMR, Vogt c. Allemagne [GK], Nr. 17851/91, § 67 f.; Junta Rectora Del Ertzantzen Nazional Elkartasuna c. Espagne, Nr. 45892/09, § 34).

Praxisfragen

1. Bewilligungspflicht und Spontankundgebungen auf öffentlichem Grund

16 Zulässigkeit des Bewilligungserfordernisses. In allen Schweizer Kantonen unterliegen Demonstrationen auf öffentlichem Grund einer Bewilligungspflicht der kommunalen oder kantonalen Polizeibehörden. Konventionsrechtlich ist ein vorheriges Anmelde- oder Bewilligungsverfahren zulässig, sofern es dem legitimen Zweck dient, die gleichzeitige Nutzung des öffentlichen Raumes zu koordinieren, den Verkehrsfluss sicherzustellen und Sicherheitsvorkehrungen zu treffen (EGMR, Ziliberberg c. Moldavie, Nr. 61821/00; BGE 127 I 164 E. 3; BGE 132 I 256 E. 3). Die Bewilligungspflicht darf jedoch nicht als Instrument der inhaltlichen Zensur missbraucht werden.

17 Spontandemonstrationen und Eilversammlungen. Ein ständiger Brennpunkt der kantonalen Praxis betrifft Spontankundgebungen, die als unmittelbare Reaktion auf ein tagesaktuelles politisches oder gesellschaftliches Ereignis stattfinden, sodass die Einhaltung formeller Anmeldefristen (vielfach 10 bis 30 Tage) die Versammlung verunmöglichen würde. Nach der Rechtsprechung des EGMR verletzt die automatische Auflösung einer friedlichen Spontandemonstration oder die Bestrafung ihrer Teilnehmenden allein wegen Fehlens einer Bewilligung Art. 11 EMRK (EGMR, Bukta u.a. c. Hongrie, Nr. 25691/04, § 36). Die kantonalen Behörden sind gehalten, friedliche Spontankundgebungen grundsätzlich zu dulden, solange keine schwere Gefährdung der öffentlichen Ordnung oder von Rechtsgütern Dritter eintritt (BGer 1C_181/2019 E. 4.2).

2. Kostenüberwälzung von Sicherheits- und Polizeieinsätzen

18 Verfassungs- und konventionsrechtliche Grenzen (Chilling-Effekt). In mehreren Kantonen (u.a. Luzern, Bern, Basel-Stadt) sehen Polizeigesetze vor, dass Veranstaltern oder Teilnehmenden von Kundgebungen bei Gewaltausbrüchen oder unbewilligter Durchführung die Kosten des ausserordentlichen Polizeieinsatzes überbunden werden können. Das Bundesgericht hat in BGE 143 I 147 (zum Luzerner Polizeigesetz) und BGer 1C_181/2019 (zum Berner Polizeigesetz) strenge Massstäbe an solche Kostenauflagen formuliert:

1. Kein verdeckter Strafcharakter: Die Kostenüberwälzung ist eine Kausalabgabe und darf nicht zur Pönalisierung ideeller Grundrechtsausübung instrumentalisiert werden.
2. Schutz vor dem «Chilling-Effekt»: Die Androhung unabsehbar hoher Kostenüberwälzungen schreckt Bürgerinnen und Bürger davon ab, von ihrem Versammlungsrecht Gebrauch zu machen. Der «courant normal» polizeilicher Sicherung bei Grundrechtsausübungen ist stets aus Steuermitteln zu finanzieren (BGE 143 I 147 E. 3.3).
3. Strikte Beachtung des Äquivalenzprinzips: Eine pauschale solidarische oder anteilsmässige Haftung von bis zu CHF 30'000.- ohne Nachweis des konkreten individuellen Verursachungsbeitrags an den Gewalttaten ist bundesrechts- und konventionswidrig (BGE 143 I 147 E. 12.4).

3. Pflicht zum Schutz vor Gegendemonstranten (Kantonale Rechtsprechung)

19 Verbot des behördlichen Zurückweichens vor Gewaltandrohungen. In der kommunalen Praxis (z.B. Stadt Zürich, Stadt Bern) versuchten Bewilligungsbehörden wiederholt, bewilligte Demonstrationszüge auf stationäre Platzkundgebungen zu beschränken oder Verlegungen anzuordnen, weil gewaltbereite Gegendemonstranten Ausschreitungen androhten. Das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich stellte in einem Grundsatzurteil klar, dass ein solches Vorgehen Art. 11 EMRK und Art. 22 BV verletzt: Eine Demonstration darf nicht allein deshalb auf eine Platzkundgebung beschränkt werden, weil Gegendemonstranten mit Gewalt drohen. Es ist Pflicht des Gemeinwesens, die Ausübung des Versammlungsrechts durch Bereitstellung ausreichender Polizeikräfte zu gewährleisten (ZH VG VB.2019.00453 vom 27.08.2019 E. 5.3 f.).

4. Wegweisungen, Rayonverbote und automatische Strafdrohungen

20 Unverhältnismässigkeit pauschaler Ungehorsamsstrafen (BGE 147 I 103). Zur Aufrechterhaltung der Sicherheit im Vorfeld von Versammlungen ermächtigen kantonale Polizeigesetze die Polizei zu vorübergehenden Wegweisungen und Fernhaltemassnahmen. Das Bundesgericht hat entschieden, dass die automatische Koppelung solcher Massnahmen mit der Strafdrohung des Ungehorsams gegen amtliche Verfügungen nach Art. 292 StGB gegen Art. 11 EMRK und Art. 22 BV verstösst (BGE 147 I 103 E. 10.4). Die automatische Strafdrohung ist weder erforderlich noch verhältnismässig im engeren Sinne und erzeugt eine unverhältnismässige Einschüchterungswirkung auf potenzielle Demonstrationsteilnehmer.