Art. 26 DSG — Einschränkungen des Auskunftsrechts

Art. 26 DSG — Einschränkungen des Auskunftsrechts

1 Der Verantwortliche kann die Auskunft verweigern, einschränken oder aufschieben, wenn:

a. ein Gesetz im formellen Sinn dies vorsieht, namentlich um ein Berufsgeheimnis zu schützen;

b. dies aufgrund überwiegender Interessen Dritter erforderlich ist; oder

c. das Auskunftsgesuch offensichtlich unbegründet ist, namentlich wenn es einen datenschutzwidrigen Zweck verfolgt, oder offensichtlich querulatorisch ist.

2 Darüber hinaus ist es in den folgenden Fällen möglich, die Auskunft zu verweigern, einzuschränken oder aufzuschieben:

a. Der Verantwortliche ist eine private Person und die folgenden Voraussetzungen sind erfüllt: 1. Überwiegende Interessen des Verantwortlichen erfordern die Massnahme. 2. Der Verantwortliche gibt die Personendaten nicht Dritten bekannt.

b. Der Verantwortliche ist ein Bundesorgan, und eine der folgenden Voraussetzungen ist erfüllt: 1. Die Massnahme ist wegen überwiegender öffentlicher Interessen, insbesondere der inneren oder der äusseren Sicherheit der Schweiz, erforderlich. 2. Die Mitteilung der Information kann eine Ermittlung, eine Untersuchung oder ein behördliches oder gerichtliches Verfahren gefährden.

3 Unternehmen, die zum selben Konzern gehören, gelten nicht als Dritte im Sinne von Absatz 2 Buchstabe a Ziffer 2.

4 Der Verantwortliche muss angeben, weshalb er die Auskunft verweigert, einschränkt oder aufschiebt. {: .gesetzeszitat}

I. Bedeutung und Funktion

Art. 26 DSG bildet das notwendige Korrektiv zum grundsätzlich umfassenden Auskunftsrecht nach Art. 25 DSG. Während Art. 25 DSG jeder Person erlaubt, vom Verantwortlichen Auskunft darüber zu verlangen, ob und welche sie betreffenden Personendaten bearbeitet werden, erkennt Art. 26 DSG an, dass dieses Recht im Einzelfall mit gewichtigeren gegenläufigen Interessen kollidieren kann — etwa Berufsgeheimnissen, Interessen Dritter oder öffentlichen Sicherheitsinteressen. Die Norm ist als abschliessender Katalog konzipiert: Eine Verweigerung, Einschränkung oder ein Aufschub der Auskunft ist nur zulässig, wenn einer der in Abs. 1 und 2 genannten Gründe vorliegt.

Die Bestimmung unterscheidet zwischen allgemeinen Einschränkungsgründen, die für alle Verantwortlichen gelten (Abs. 1), und zusätzlichen, adressatenspezifischen Gründen, die je nachdem greifen, ob der Verantwortliche eine private Person (Abs. 2 lit. a) oder ein Bundesorgan (Abs. 2 lit. b) ist. Für Bundesorgane korrespondiert Art. 26 DSG mit dem Beseitigungs- und Berichtigungsanspruch nach Art. 41 DSG: Wo die Auskunft zulässigerweise eingeschränkt wird, bleibt der Weg über Art. 41 DSG (z.B. Feststellung der Widerrechtlichkeit) grundsätzlich versperrt, solange die betroffene Person keine Kenntnis der Bearbeitung erlangt hat.

II. Abs. 1: Allgemeine Einschränkungsgründe

1 Lit. a — Formellgesetzliche Grundlage: Ein Einschränkungsgrund liegt vor, wenn ein Gesetz im formellen Sinn die Verweigerung, Einschränkung oder den Aufschub vorsieht. Das Gesetz nennt namentlich den Schutz von Berufsgeheimnissen als Regelbeispiel; darüber hinaus kommen zahlreiche Spezialgesetze in Betracht, die eigene, abweichende Auskunftsregelungen enthalten (z.B. sektorielle Bestimmungen im Sicherheits- und Nachrichtendienstrecht, dazu Rz. 13). Das Bundesgericht hat wiederholt betont, dass das datenschutzrechtliche Auskunftsrecht selbständigen Charakter hat und nicht mit dem verfahrensrechtlichen Akteneinsichtsrecht zusammenfällt; die Verweigerungsgründe nach Art. 9 aDSG (jetzt Art. 26 DSG) sind daher eigenständig und abschliessend zu prüfen (BGE 125 II 473, E. 4a).

2 Lit. b — Überwiegende Interessen Dritter: Die Auskunft kann eingeschränkt werden, soweit sie unweigerlich auch Personendaten Dritter offenbaren würde und deren Geheimhaltungsinteresse das Auskunftsinteresse der gesuchstellenden Person überwiegt. Erforderlich ist eine Interessenabwägung im Einzelfall; eine pauschale Verweigerung unter blossem Hinweis auf mögliche Drittinteressen genügt nicht. So hat das Bundesgericht im Fall eines Auskunftsgesuchs über Einträge im Schengener Informationssystem (SIS) entschieden, dass das fedpol die Stellungnahme der ausschreibenden ausländischen Behörde abzuwarten und selbst zu prüfen hat, ob der Zweck der Ausschreibung die Auskunftsverweigerung rechtfertigt (BGE 147 II 408, E. 2). Ebenso hat es im Rahmen der internationalen Amtshilfe in Steuersachen präzisiert, dass Drittpersonen, über die Informationen übermittelt werden, grundsätzlich vorgängig zu informieren sind, es sei denn, überwiegende Interessen rechtfertigen einen Aufschub (BGE 148 II 349).

3 Lit. c — Offensichtliche Unbegründetheit oder Querulanz: Dieser Einschränkungsgrund erfasst Missbrauchskonstellationen, namentlich Gesuche, die einen datenschutzwidrigen Zweck verfolgen (z.B. reine Ausforschung zu sachfremden Zwecken) oder sich als offensichtlich querulatorisch erweisen. Die Hürde ist hoch anzusetzen: Blosse Häufigkeit von Gesuchen oder ein für den Verantwortlichen unbequemer Inhalt genügen nicht. Das Bundesgericht hat mehrfach betont, dass das Auskunftsrecht nicht dazu dient, im Vorfeld eines Zivilprozesses eine verpönte Beweisausforschung zu betreiben; wo das Auskunftsgesuch erkennbar der Vorbereitung eines Zivilverfahrens dient und über den datenschutzrechtlichen Zweck hinausgeht, kann es als offensichtlich unbegründet im Sinne von Art. 9 Abs. 1 lit. c aDSG (jetzt Art. 26 Abs. 1 lit. c DSG) qualifiziert werden (BGE 138 III 425, E. 4; BGE 147 III 139, E. 3). Der Tatbestand der Querulanz setzt dagegen ein qualifiziertes Missbrauchselement voraus; blosse Wiederholung von Auskunftsgesuchen ohne neuen Anlass kann genügen, wenn das Gesuch offensichtlich keinen schutzwürdigen datenschutzrechtlichen Zweck mehr verfolgt (BGer 4A_277/2020 vom 18. November 2020, E. 4).

III. Abs. 2: Adressatenspezifische Einschränkungsgründe

1. Private Verantwortliche (lit. a)

4 Private Verantwortliche können sich zusätzlich auf eigene überwiegende Interessen berufen, sofern kumulativ die Personendaten nicht an Dritte weitergegeben werden. Diese Einschränkung ist eng auszulegen, da sie andernfalls das Auskunftsrecht gegenüber privaten Datenbearbeitern weitgehend aushöhlen könnte; sie kommt namentlich bei internen Abklärungen, Beweissicherung für ein hängiges oder drohendes Verfahren oder Geschäftsgeheimnissen in Betracht. Das Bundesgericht hat das Auskunftsrecht von Privaten im Lichte des Persönlichkeitsschutzes (Art. 28 ZGB) bejaht und die Voraussetzungen der Beweisausforschung als Grenze anerkannt (BGE 138 III 425, E. 4 f.; BGE 147 III 139, E. 3).

2. Bundesorgane (lit. b)

5 Bundesorgane können die Auskunft zusätzlich verweigern, einschränken oder aufschieben, wenn dies wegen überwiegender öffentlicher Interessen, namentlich der inneren oder äusseren Sicherheit der Schweiz, erforderlich ist (Ziff. 1), oder wenn die Mitteilung der Information eine Ermittlung, Untersuchung oder ein behördliches bzw. gerichtliches Verfahren gefährden könnte (Ziff. 2).

6 Diese Bestimmung ist die Nachfolgenorm von Art. 9 Abs. 2 lit. a des bis 31. August 2023 in Kraft gestandenen Datenschutzgesetzes (aDSG); die dazu ergangene Rechtsprechung bleibt für die Auslegung von Art. 26 Abs. 2 lit. b DSG einschlägig, da sich der Wortlaut inhaltlich nicht wesentlich geändert hat. Das Bundesgericht wendet die Bestimmung wegen der intertemporalrechtlichen Übergangsregel von Art. 70 DSG in laufenden Verfahren teilweise noch als aDSG Art. 9 an (BGer 1C_114/2025 vom 24. Juli 2026, E. 2.3); die Auslegungsgrundsätze übertragen sich unmittelbar auf das geltende Recht.

7 Praktischer Anwendungsfall: Im Bereich des Nachrichtendienstes verweist Art. 63 Abs. 1 NDG für einen Teil der nachrichtendienstlichen Informationssysteme (namentlich die elektronische Lagedarstellung «ELD» und das «OSINT-Portal») auf das DSG, während Art. 63 Abs. 2 NDG für weitere, besonders sensible Informationssysteme als lex specialis ein eigenes Aufschubverfahren mit indirekter Kontrolle durch den EDÖB vorsieht (BGer 1C_114/2025, E. 2.1 f.). Für die dem DSG unterstellten Systeme bildet Art. 26 Abs. 2 lit. b DSG die massgebliche Grundlage, um eine Auskunftserteilung wegen überwiegender Sicherheitsinteressen aufzuschieben. Die Rechtsprechung zu nachrichtendienstlichen Aufschubs- und Einschränkungsbefugnissen reicht zurück bis zu den früheren Entscheiden zur Einsicht in Staatsschutzakten, in denen das Bundesgericht die Zulässigkeit eines indirekten, durch eine unabhängige Instanz kontrollierten Auskunftsrechts bereits unter der alten Rechtsordnung bejahte (BGer 1C_289/2009 vom 2. November 2011; BGE 138 I 6). Auch im Bereich der Fernmeldeaufklärung hat das Bundesgericht den Aufschub von Auskünften aus Gründen der inneren Sicherheit unter restriktiven Voraussetzungen für zulässig erachtet (BGer 1C_377/2019 vom 1. Dezember 2020). Die Speicherung von Vorratsdaten der Fernmeldekommunikation und die Frage, ob die Auskunft darüber eingeschränkt werden kann, hat das Bundesgericht eingehend im Lichte von Verfassung und EMRK geprüft (BGE 144 I 126).

IV. Abs. 3: Konzernprivileg

8 Abs. 3 stellt klar, dass konzernzugehörige Unternehmen für die Zwecke von Abs. 2 lit. a Ziff. 2 nicht als Dritte gelten. Ein privater Verantwortlicher verliert damit den Einschränkungsgrund von Abs. 2 lit. a nicht bereits dadurch, dass er die betreffenden Personendaten innerhalb desselben Konzerns weitergibt.

V. Abs. 4: Begründungspflicht

9 Wer die Auskunft verweigert, einschränkt oder aufschiebt, muss dies begründen. Die Begründungspflicht ist Ausfluss des verfassungsrechtlichen Anspruchs auf rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2 BV) und im Verwaltungsverfahren des Bundes zusätzlich in Art. 35 Abs. 1 VwVG verankert. Es ist nicht erforderlich, dass sich die Behörde mit sämtlichen Parteistandpunkten einlässlich auseinandersetzt; sie kann sich auf die für den Entscheid wesentlichen Punkte beschränken, muss aber wenigstens kurz die tragenden Überlegungen nennen, damit sich die betroffene Person über die Tragweite des Entscheids Rechenschaft geben und ihn sachgerecht anfechten kann (BGE 148 III 30, E. 3.1; zum Auskunftsrecht: BGer 1C_114/2025, E. 4.2).

10 Eingeschränkte, aber nicht entfallende Begründungsanforderungen bei Geheimhaltungsinteressen: Beabsichtigt ein Bundesorgan, die Auskunft aus überwiegenden Gründen der inneren oder äusseren Sicherheit oder zum Schutz eines Untersuchungsverfahrens zu verweigern (Abs. 2 lit. b), darf der Inhalt der geheim zu haltenden Daten nicht schon durch die Verfügungsbegründung selbst offengelegt werden. Die überwiegenden öffentlichen Geheimhaltungsinteressen rechtfertigen insoweit eine Einschränkung der Begründungsanforderungen. Das Bundesorgan darf sich jedoch nicht darauf beschränken, lediglich die anwendbare Gesetzesbestimmung zu nennen; erforderlich ist eine umschreibende Begründung, die es der betroffenen Person ermöglicht, die Verweigerung nachzuvollziehen, ohne dass die geschützten Informationen selbst preisgegeben werden (BGE 141 I 201, E. 4.5.2; BGer 1C_597/2020 vom 14. Juni 2021; BGer 1C_114/2025, E. 4.2). Diese Grundsätze bestätigt das Bundesgericht auch in jüngerer Rechtsprechung zu Auskunftsverweigerungen nach dem revidierten DSG (BGer 1C_493/2023 vom 26. November 2024; BGer 1C_548/2022 vom 20. Februar 2024).

11 Leitentscheid zur ungenügenden Begründung durch den Nachrichtendienst des Bundes: In einem Fall, in dem der Nachrichtendienst des Bundes (NDB) die Auskunft über die Bearbeitung von Personendaten in den Systemen «ELD» und «OSINT-Portal» aufschob, beschränkte er sich zunächst auf den blossen Hinweis auf überwiegende öffentliche Geheimhaltungsinteressen; erst im Beschwerdeverfahren reichte er ergänzende Angaben sowie eine ausschliesslich für das Gericht bestimmte vertrauliche Aktennotiz nach. Das Bundesgericht erachtete auch diese nachgeschobene Begründung als zu vage: Es fehlte an einer zumindest umschreibenden Erklärung, um welche Art von Veranstaltungen es ging, inwiefern die Teilnehmenden aktuell oder künftig die innere Sicherheit gefährden könnten und weshalb die Preisgabe ihrer Identität die behauptete Sicherheitsbedrohung vergrössern würde. Der blosse Hinweis auf mögliche Rückschlüsse auf die «geheimhaltungswürdige Arbeitsweise» des NDB genügte den Begründungsanforderungen nicht, ebenso wenig wie die nur dem Gericht vorgelegte vertrauliche Aktennotiz, die als Begründung gegenüber der betroffenen Person von vornherein ungeeignet ist (BGer 1C_114/2025, E. 4.3 f.). Das Bundesgericht hiess die Beschwerde gut, hob den vorinstanzlichen Entscheid auf und wies die Sache an den NDB zurück, damit dieser entweder Auskunft erteilt oder den Aufschub neu ausreichend begründet (BGer 1C_114/2025, E. 4.5).

Annotation

12 Keine Heilung der Begründungspflichtverletzung durch nachgeschobene, dem Gericht vorbehaltene Aktennotizen. Der Entscheid ist praxisrelevant, weil er zwei häufige Verteidigungslinien von Sicherheitsbehörden zurückweist: Erstens genügt die pauschale Nennung der gesetzlichen Einschränkungsnorm (hier Art. 9 Abs. 2 lit. a aDSG, entspricht Art. 26 Abs. 2 lit. b Ziff. 1 DSG) nicht, selbst wenn eine nachträgliche Heilung im Beschwerdeverfahren grundsätzlich möglich wäre. Zweitens kann eine nur dem Gericht, nicht aber der betroffenen Person zugängliche vertrauliche Aktennotiz die fehlende öffentliche Begründung nicht ersetzen — eine Behörde, die sich auf Geheimhaltungsinteressen beruft, bleibt verpflichtet, der betroffenen Person zumindest eine umschreibende, nachvollziehbare Erklärung zukommen zu lassen. Diese Rechtsprechung dürfte über den Bereich des Nachrichtendienstes hinaus für sämtliche sicherheitsbehördlichen Auskunftsverweigerungen nach Art. 26 Abs. 2 lit. b DSG Bedeutung erlangen (a.M. mit Blick auf die Praktikabilität in Sicherheitsverfahren, die für eine grosszügigere Zulässigkeit rein gerichtsinterner Begründungen plädiert: STEIGER, Art. 26 DSG N 3 ff.).

VI. Weitere Bemerkungen

1. Verhältnis zum indirekten Auskunftsrecht

13 Wo Spezialgesetze wie das NDG ein eigenes, vom DSG abweichendes indirektes Auskunftsrecht mit Kontrolle durch den EDÖB vorsehen (Art. 63 Abs. 2 i.V.m. Art. 64 NDG), verdrängt diese lex specialis Art. 26 DSG. Das Bundesgericht hat die Vereinbarkeit eines indirekten Auskunftsrechts im Staatsschutzbereich mit Art. 8 und 13 EMRK grundsätzlich bejaht (BGE 138 I 6); ob der seit der DSG-Totalrevision fehlende gerichtliche Rechtsschutz gegen Mitteilungen des EDÖB konventionskonform ist, liess das Bundesgericht in BGer 1C_114/2025 ausdrücklich offen (E. 3.3).

2. Verhältnis zum verfahrensrechtlichen Akteneinsichtsrecht

14 Das datenschutzrechtliche Auskunftsrecht nach Art. 25 und 26 DSG ist selbständig und unabhängig vom verfahrensrechtlichen Akteneinsichtsrecht. Das Bundesgericht hat bereits unter der alten Rechtsordnung klargestellt, dass sich der Anspruch auf Auskunft über Personendaten nicht im Akteneinsichtsrecht erschöpft und umgekehrt; die beiden Rechte haben unterschiedliche Voraussetzungen und unterschiedliche Einschränkungsgründe (BGE 125 II 473, E. 4a). Auch im Bereich des Öffentlichkeitsprinzips gilt: Ein Zugang zu amtlichen Dokumenten nach dem Bundesgesetz über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung (BGÖ) ersetzt nicht das datenschutzrechtliche Auskunftsrecht und hat eigenständige Ausschlussgründe (BGer 1C_428/2016 vom 27. September 2017; BGer 1C_538/2016 vom 20. Februar 2017).

3. Auskunftsgesuch im privatrechtlichen Bereich

15 Im privatrechtlichen Bereich ist das Auskunftsrecht nach Art. 25 f. DSG gegenüber privaten Verantwortlichen durchsetzbar. Das Bundesgericht hat mehrfach Gelegenheit genommen, die Grenzen des Auskunftsrechts gegenüber privaten Datenbearbeitern zu präzisieren: Eine Auskunft kann namentlich verweigert werden, wenn das Gesuch offensichtlich unbegründet ist oder einen datenschutzwidrigen Zweck verfolgt, etwa wenn es der Vorbereitung eines Zivilverfahrens dient und in eine verpönte Beweisausforschung mündet (BGE 138 III 425, E. 4 f.; BGE 147 III 139, E. 3). Ebenso kann der Verantwortliche die Auskunft einschränken, soweit die Bekanntgabe der Personendaten Geschäftsgeheimnisse oder überwiegende Interessen Dritter offenlegen würde (BGer 4A_506/2014 vom 3. Juli 2015).

4. Rechtsmittel

16 Gegen die Verweigerung, Einschränkung oder den Aufschub der Auskunft steht der ordentliche verwaltungsrechtliche Instanzenzug offen; bei Bundesorganen richtet sich das Verfahren nach VwVG, letztinstanzlich mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht, sofern nicht ein Spezialgesetz den Rechtsweg abweichend regelt (vgl. Rz. 13). In neuerer Rechtsprechung unter dem revidierten DSG hat das Bundesgericht mehrfach Gelegenheit genommen, die Voraussetzungen und Grenzen von Auskunftsverweigerungen zu konkretisieren, namentlich im Zusammenhang mit LINGUA-Analysen (BGer 1C_548/2022 vom 20. Februar 2024), bei Auskunftsverweigerungen durch das fedpol im SIS-Kontext (BGE 147 II 408) sowie bei Administrativuntersuchungen (BGer 1C_527/2019 vom 14. April 2020).

Spezialliteraturverzeichnis

STEIGER MARTIN, Kommentierung zu Art. 26 DSG, in: Steiner Thomas/Morand Anne-Sophie/Hürlimann Daniel (Hrsg.), Onlinekommentar zum Bundesgesetz über den Datenschutz, https://onlinekommentar.ch/de/kommentare/dsg26