Art. 185 BV — Äussere und innere Sicherheit

Gesetzeswortlaut

Art. 185 Äussere und innere Sicherheit

1 Der Bundesrat trifft Massnahmen zur Wahrung der äusseren Sicherheit, der Unabhängigkeit und der Neutralität der Schweiz.

2 Er trifft Massnahmen zur Wahrung der inneren Sicherheit.

3 Er kann, unmittelbar gestützt auf diesen Artikel, Verordnungen und Verfügungen erlassen, um eingetretenen oder unmittelbar drohenden schweren Störungen der öffentlichen Ordnung oder der inneren oder äusseren Sicherheit zu begegnen. Solche Verordnungen sind zu befristen.

4 In dringlichen Fällen kann er Truppen aufbieten. Bietet er mehr als 4000 Angehörige der Armee für den Aktivdienst auf oder dauert dieser Einsatz voraussichtlich länger als drei Wochen, so ist unverzüglich die Bundesversammlung einzuberufen.

I. Überblick und verfassungsrechtliche Stellung

1 Art. 185 BV statuiert die primäre Zuständigkeit des Bundesrates zur Wahrung der äusseren und inneren Sicherheit der Eidgenossenschaft und verankert in Abs. 3 das verfassungsunmittelbare Notverordnungs- und Notverfügungsrecht der Landesregierung (polizeiliche Generalklausel auf Bundesebene).

2 Die Bestimmung bildet zusammen mit Art. 184 Abs. 3 BV (Notrecht im Aussenbereich) und Art. 173 Abs. 1 lit. a–c BV (Sicherheitskompetenzen der Bundesversammlung) das Notrechtsregime der Bundesverfassung. Sie ermächtigt die Exekutive, bei gravierenden Krisen rasch und ohne formelles Gesetzgebungsverfahren verbindliche Normen zu setzen (BGE 147 I 161 E. 3.2).

II. Das selbständige Notverordnungs- und Verfügungsrecht (Abs. 3)

1. Schutzgüter und Gefahrenschwelle

3 Voraussetzung für den Erlass verfassungsunmittelbarer Verordnungen oder Verfügungen nach Art. 185 Abs. 3 BV ist das Vorliegen einer eingetretenen oder unmittelbar drohenden schweren Störung der öffentlichen Ordnung oder der inneren bzw. äusseren Sicherheit.

4 Schutzgüter der inneren Sicherheit: Der Begriff der inneren Sicherheit umfasst nicht nur die physische Integrität von Staat und Bevölkerung oder den Schutz vor Gewaltexzessen, sondern auch fundamentale wirtschaftliche und infrastrukturelle Grundlagen des Gemeinwesens:

• Finanzmarktstabilität und volkswirtschaftliche Schutzgüter: Die Stabilität des Finanzsystems und die Funktionsfähigkeit systemrelevanter Grossbanken bilden anerkannte Schutzgüter der inneren Sicherheit (BGE 137 II 431 E. 4.1; BGer 2E_5/2024 vom 7. Oktober 2025 E. 7.5.1). Droht der unkontrollierte Kollaps einer systemrelevanten Grossbank mit gravierenden Verwerfungen für die gesamte Schweizer Volkswirtschaft, ist die Gefahrenschwelle von Art. 185 Abs. 3 BV erreicht.
• Gesundheitsschutz: Auch pandemische Gefahrenlagen (wie die COVID-19-Krise) berechtigen den Bundesrat zum Erlass notrechtlicher Schutzmassnahmen (BGE 147 I 161 E. 3.2).

2. Dringlichkeit und Subsidiarität

5 Notverordnungen dürfen nur erlassen werden, wenn ein Handeln auf dem ordentlichen Gesetzgebungs- oder Verordnungsweg (inkl. Dringlichkeitsrecht des Parlaments nach Art. 165 BV) zeitlich nicht mehr rechtzeitig möglich ist. Die Vorhersehbarkeit einer Krise schliesst die Anwendung von Notrecht nicht aus, wenn sich die Notlage akut zuspitzt und unverzügliches Handeln unerlässlich wird (BGE 137 II 431 E. 3.3.2; BGer 2E_5/2024 E. 7.7).

3. Befugnis zur derogierenden Gesetzgebung

6 Nach herrschender Lehre und Rechtsprechung ermächtigt Art. 185 Abs. 3 BV den Bundesrat nicht nur zur Schliessung gesetzlicher Lücken praeter legem, sondern in ausserordentlichen Lagen auch zur vorübergehenden Abweichung von bestehendem formellem Bundesrecht contra legem (z.B. Ausschluss bestimmter Fusionskontroll- oder Generalversammlungsrechte der Aktionäre zur Abwendung eines Bankenbankrotts; BGer 2E_5/2024 E. 9.7).

4. Befristungspflicht

7 Verordnungen nach Art. 185 Abs. 3 BV sind zwingend zu befristen (Art. 185 Abs. 3 Satz 2 BV). Nach Art. 7d RVOG treten solche Verordnungen spätestens nach sechs Monaten ausser Kraft, wenn der Bundesrat dem Parlament nicht zuvor einen Gesetzesentwurf zur Überführung in ordentliches Recht unterbreitet.

III. Gerichtliche Überprüfbarkeit und Staatshaftung

1. Richterliche Zurückhaltung und Willkürmassstab

8 Bei der gerichtlichen Überprüfung notrechtlicher Verordnungen des Bundesrates übt das Bundesgericht traditionell grosse Zurückhaltung. Die Beurteilung sicherheits- und finanzmarktpolitischer Risiken liegt im weiten Ermessensspielraum der Exekutive; das Bundesgericht greift nur bei qualifizierten Fehlern bzw. offensichtlicher Willkür ein (BGE 151 II 593 E. 4.1; BGE 141 I 20 E. 5.2; BGer 2E_5/2024 E. 8.1).

2. Haftungsmassstab: Wesentliche Amtspflichtverletzung

9 Für Staatshaftungsklagen gegen den Bund gestützt auf notrechtliche Verordnungsakte des Bundesrates (Art. 3 Abs. 1 VG) genügt eine blosse Rechts- oder Verfassungswidrigkeit nicht. Nach ständiger Rechtsprechung begründet ein Verordnungsakt des Bundesrats nur dann eine Widerrechtlichkeit im haftungsrechtlichen Sinn, wenn eine wesentliche Amtspflichtverletzung vorliegt (BGer 2E_5/2024 vom 7. Oktober 2025 E. 5.3; BGer 2E_1/2024 vom 23. Mai 2025 E. 4.2.2; BGer 2E_3/2022 vom 18. November 2024 E. 3.2; BGer 2E_6/2021 vom 23. März 2023 E. 6.2).

3. Eigentumsgarantie und Aktionärsrechte

10 Reine Aktienwertverluste infolge staatlicher Notmassnahmen (wie im Rahmen einer Zwangsfusion zur Bankenrettung) stellen blosse Vermögensschäden dar, die nicht unter den Schutzbereich der Eigentumsgarantie (Art. 26 BV) fallen (BGE 132 I 201 E. 7.1; BGer 2E_5/2024 E. 9.9). Nicht-vermögensrechtliche Aktionärsrechte (wie das Stimmrecht in der Generalversammlung) sind keine wohlerworbenen Rechte und nicht notstandsfest (BGer 2E_5/2024 E. 9.10).

IV. Truppenaufgebot (Abs. 4)

11 Abs. 4 ermächtigt den Bundesrat in dringlichen Lagen zum Truppenaufgebot. Übersteigt das Aufgebot 4000 Angehörige der Armee oder dauert der Einsatz voraussichtlich länger als drei Wochen, ist unverzüglich die Bundesversammlung einzuberufen, die über die Genehmigung des Einsatzes zu befinden hat (Art. 173 Abs. 1 lit. c BV; Art. 70 Militärgesetz).

V. Kantonale Praxisfragen und Föderalismus

12 Bei der Anwendung von Notrecht nach Art. 185 Abs. 3 BV hat der Bundesrat die verfassungsmässigen Zuständigkeiten der Kantone (Art. 3 BV, Art. 57 BV) zu respektieren. Die polizeiliche Generalklausel des Bundes verdrängt kantonale Polizeibefugnisse nur insoweit, als eine überregionale oder gesamtschweizerische Gefahrenlage ein einheitliches Vorgehen zwingend erfordert.