Art. 89 BV — Energiepolitik

Gesetzeswortlaut

Art. 89 Energiepolitik

1 Bund und Kantone setzen sich im Rahmen ihrer Zuständigkeiten ein für eine ausreichende, breit gefächerte, sichere, wirtschaftliche und umweltverträgliche Energieversorgung sowie für einen sparsamen und rationellen Energieverbrauch.

2 Der Bund legt Grundsätze fest über die Nutzung einheimischer und erneuerbarer Energien und über den sparsamen und rationellen Energieverbrauch.

3 Der Bund erlässt Vorschriften über den Energieverbrauch von Anlagen, Fahrzeugen und Geräten. Er fördert die Entwicklung von Energietechniken, insbesondere in den Bereichen des Energiesparens und der erneuerbaren Energien.

4 Für Massnahmen, die den Verbrauch von Energie in Gebäuden betreffen, sind vor allem die Kantone zuständig.

5 Der Bund trägt in seiner Energiepolitik den Anstrengungen der Kantone und Gemeinden sowie der Wirtschaft Rechnung; er berücksichtigt die Verhältnisse in den einzelnen Landesgegenden und die wirtschaftliche Tragbarkeit.

Quelle: Fedlex (SR 101), Stand 03.03.2024

Kommentierung

Art. 89 BV ist die verfassungsrechtliche Grundnorm der schweizerischen Energiepolitik. Die Bestimmung verankert die Energiepolitik als gemeinsame Aufgabe von Bund und Kantonen (Abs. 1), regelt die Gesetzgebungskompetenz des Bundes (Abs. 2 und 3), die Kantonszuständigkeit für den Gebäudebereich (Abs. 4) sowie die Berücksichtigungspflicht gegenüber Kantonen, Gemeinden und Wirtschaft (Abs. 5). Art. 89 BV ist ein Programmartikel (Staatsziel), der dem Gesetzgeber einen Gestaltungsauftrag erteilt, ohne unmittelbare Individualrechte zu verleihen.

Die Bestimmung geht auf den Verfassungsartikel 24octies aBV zurück, der 1990 in die Bundesverfassung aufgenommen wurde. In der Totalrevision 1999 wurde er als Art. 89 in die neue BV überführt. Die Volksabstimmung vom 21. Mai 2017 (Energiestrategie 2050) hat die Norm durch Abs. 3 und 4 in der heutigen Fassung ergänzt.

Systematische Stellung

Art. 89 BV steht im Sechsten Kapitel (Umwelt und Raumplanung) der BV, im Vierten Abschnitt (Umwelt). Eng verbunden ist er mit Art. 73 BV (Nachhaltigkeit), Art. 74 BV (Umweltschutz), Art. 75 BV (Raumplanung), Art. 76 BV (Wasser), Art. 90 BV (Kernenergie) und Art. 91 BV (Transport von Energie). Die wichtigsten Ausführungsgesetze sind das Energiegesetz (EnG, SR 730.0), das Stromversorgungsgesetz (StromVG, SR 734.7), das Kernenergiegesetz (KEG, SR 732.1) und das CO₂-Gesetz (SR 641.71).

I. Grundsätze der Energiepolitik (Abs. 1)

1. Gemeinsame Aufgabe von Bund und Kantonen

Art. 89 Abs. 1 BV verpflichtet Bund und Kantone gemeinsam, sich für die fünf Energieziele einzusetzen:

1. Ausreichende Energieversorgung — Versorgungssicherheit
2. Breit gefächerte Energieversorgung — Diversifikation der Energiequellen und -träger
3. Sichere Energieversorgung — Schutz vor Versorgungsunterbrüchen
4. Wirtschaftliche Energieversorgung — Effizienz und Kostenbewusstsein
5. Umweltverträgliche Energieversorgung — ökologische Nachhaltigkeit

Diese fünf Zielkriterien stehen nicht in einem hierarchischen Verhältnis, sondern sind gleichrangig und im Einzelfall gegeneinander abzuwägen. Der Bund hat bei der Ausfüllung dieser Zielvorgaben einen weiten Gestaltungsspielraum, der als Programm- und Staatszielbestimmung weitreichende politische Handlungsspielräume eröffnet.

2. Sparsamer und rationeller Energieverbrauch

Neben der Versorgungsseite normiert Abs. 1 auch die Nachfrageseite: Der sparsame und rationelle Energieverbrauch ist ein gleichrangiges energiepolitisches Ziel. Dieses Ziel rechtfertigt staatliche Eingriffe in die Wirtschaftsfreiheit und das Eigentum, sofern diese verhältnismässig sind. So hat das Bundesgericht im Fall des Zürcher Elektroheizungsverbots festgehalten, dass die mit dem Verbot verbundene Pflicht zur Entfernung solcher Anlagen das Eigentum beschränkt, diese Beschränkung jedoch durch ein ausreichendes öffentliches Interesse gerechtfertigt ist (BGE 149 I 49).

3. Staatlicher Klimaschutz als Aufgabe

Der energiepolitische Staatsauftrag umfasst auch den Klimaschutz als staatliche Aufgabe. Das Bundesgericht hat sich mit Gesuchen befasst, die behördliches Unterlassen im Bereich des Klimaschutzes rügen und den Erlass einer Verfügung über Realakte verlangen; es hat dabei den weiten Begriff der Handlungen im Sinne von Art. 25a VwVG bejaht (BGE 146 I 145).

II. Gesetzgebungskompetenz des Bundes (Abs. 2)

1. Grundsatzkompetenz für einheimische und erneuerbare Energien

Der Bund ist zuständig für die Festlegung von Grundsätzen über:

• Die Nutzung einheimischer Energien (Wasserkraft, Biomasse etc.)
• Die Nutzung erneuerbarer Energien (Sonne, Wind, Geothermie etc.)
• Den sparsamen und rationellen Energieverbrauch

Diese Kompetenz ist eine Grundsatzkompetenz: Sie ermächtigt den Bund nicht zur vollständigen Regelung, sondern zur Setzung von Rahmenvorgaben. Die Kantone behalten ihre Ausführungskompetenz, soweit der Bund nicht abschliessend reguliert hat.

2. Abschliessende Bundesregelung und Vorrang des Bundesrechts

Nach Art. 49 Abs. 1 BV geht Bundesrecht bei Widerstreit dem kantonalen Recht vor. Dies gilt auch für das EnG als Ausführungsgesetz zu Art. 89 BV. Das Bundesgericht hat in BGE 138 I 454 klargestellt, dass die abschliessende Bundesregelung betreffend die Vergütung von dezentral erzeugter Energie (Art. 7 und 7a EnG) kantonale Regelungen verdrängt. Kantonale Normen, die von der abschliessenden bundesrechtlichen Regelung abweichen, sind bundesrechtswidrig.

3. Einspeisevergütung und Förderung erneuerbarer Energien

Das Energiegesetz regelt die Einspeisevergütung für erneuerbare Energien. Das Bundesgericht hat die Unterscheidung zwischen «Mischanlagen» und Hybridanlagen sowie die Frage der Förderungsberechtigung von Klärgas präzisiert: Klärgas ist kein förderungsberechtigter erneuerbarer Energieträger im Sinne des EnG (BGE 150 II 334). Die Berechnung des Vergütungssatzes für Hybridanlagen richtet sich nach den spezifischen Regelungen des EnG.

III. Vorschriften über Energieverbrauch und Energietechniken (Abs. 3)

1. Energieverbrauch von Anlagen, Fahrzeugen und Geräten

Der Bund erlässt Vorschriften über den Energieverbrauch von Anlagen, Fahrzeugen und Geräten. Dies umfasst namentlich:

• Energieeffizienzvorschriften für Geräte (EnV, SR 730.1)
• CO₂-Emissionsvorschriften für Fahrzeuge (CO₂-Gesetz)
• Gebäudeenergievorschriften (kantonale Umsetzung nach Abs. 4)

Das CO₂-Gesetz regelt das Emissionshandelssystem und die kostenlose Zuteilung von Emissionsrechten. Die Treibhausgaseffizienz von Anlagen ist dabei der Massstab für die kostenlose Zuteilung, wie das Bundesgericht in BGE 143 II 87 dargelegt hat.

2. Stromversorgungsrecht

Das Stromversorgungsgesetz (StromVG) ist das zentrale Ausführungsgesetz für den Elektrizitätsmarkt. Wichtige Grundsätze wurden durch die Rechtsprechung präzisiert:

• Netzanschluss und Messwesen: Es besteht kein Monopol für das Messwesen; die Wahl des Messdienstleisters unterliegt der Wirtschaftsfreiheit des Produzenten. Photovoltaikanlagenbetreiber haben Anspruch auf Netzanschluss (BGE 143 I 395).
• Arealnetze: Ein Arealnetz ist kein Verteilnetz und untersteht dem StromVG nicht. Rechte und Pflichten der Verteilnetzbetreiber gelten nicht für Arealnetze (BGE 141 II 141).
• Netznutzungsentgelt: Die synthetische Methode zur Berechnung der Anschaffungs- bzw. Herstellkosten ist eine Ausnahmemethode, die nur zulässig ist, wenn eine Berechnung der ursprünglichen Anlagewerte anhand historischer Belege nicht möglich ist (BGE 138 II 465).
• Tarifprüfung: Die Prüfung der Gesetzmässigkeit der Tarife im individuellen Tarifprüfungsverfahren erfolgt grundsätzlich gestützt auf die Ist-Werte des letztverfügbaren Jahres (BGE 151 II 687).
• Netzanschlussverhältnis: Die Rechtsnatur des Netzanschlussverhältnisses im Rahmen des StromVG ist als zivil- oder öffentlich-rechtliche Streitigkeit zu qualifizieren (BGE 144 III 111).
• Kantonale Preisbestimmungen: Kommunale oder kantonale Preisbestimmungen sowie Genehmigungsvorbehalte für Elektrizitätstarife sind nach Inkrafttreten des StromVG bundesrechtswidrig (BGE 138 I 468).

3. Kernenergierecht

Das Kernenergiegesetz (KEG) ist das Ausführungsgesetz zu Art. 90 BV, steht aber in engem Zusammenhang mit Art. 89 BV:

• Betriebsbewilligung: Das KEG regelt abschliessend die Bewilligungspflicht für Kernanlagen sowie die Voraussetzungen für Erteilung, Inhalt und Entzug der Betriebsbewilligung (BGE 139 II 185).
• Störfallvorsorge: Das Kernenergierecht schliesst die Anwendbarkeit von Art. 25a VwVG gegenüber der Aufsichtstätigkeit des ENSI im Bereich der Störfallvorsorge nicht aus. Anwohner können ein schutzwürdiges Interesse geltend machen (BGE 140 II 315).
• Kooperationspflicht: Kooperationspflichten von Kernkraftwerksbetreibern bedürfen einer ausreichenden gesetzlichen Grundlage; die Regelung über die Kooperation im Kernenergiebereich erfordert eine formellgesetzliche Basis (BGE 144 II 454).

4. Förderung von Energietechniken

Abs. 3 ermächtigt den Bund zur Förderung von Energietechniken, insbesondere im Bereich des Energiesparens und der erneuerbaren Energien. Diese Förderungskompetenz ist die Grundlage für:

• Das Förderprogramm des Bundes für erneuerbare Energien
• Die kostendeckende Einspeisevergütung (KEV) resp. die Einspeisevergütung nach EnG
• Die Programmvereinbarungen mit Kantonen (Art. 13 EnG)

IV. Zuständigkeit der Kantone (Abs. 4)

Für Massnahmen, die den Verbrauch von Energie in Gebäuden betreffen, sind vor allem die Kantone zuständig. Diese Kompetenzvermutung zugunsten der Kantone wird durch die kantonale Energiegesetzgebung umgesetzt. Der Bund hat eine Auffangkompetenz (Art. 89 Abs. 2 BV), die er nur subsidiär ausüben darf.

Kantonale Energiegesetze können Pflichten zur Nutzung erneuerbarer Energien vorsehen, wie etwa das Verbot von Elektroheizungen im Kanton Zürich. Das Bundesgericht hat bestätigt, dass solche kantonale Regelungen mit der Eigentumsgarantie vereinbar sind, sofern sie auf einer genügenden gesetzlichen Grundlage beruhen, im öffentlichen Interesse stehen und verhältnismässig sind (BGE 149 I 49). Ebenso hat das Bundesgericht eine kommunale Volksinitiative zur Umstellung aller Heizungssysteme auf erneuerbare Energien als mit dem kantonalen Energiegesetz vereinbar beurteilt (BGE 149 I 291).

V. Rücksichtnahme auf Kantone und Wirtschaft (Abs. 5)

1. Anstrengungen der Kantone, Gemeinden und Wirtschaft

Der Bund trägt in seiner Energiepolitik den Anstrengungen der Kantone und Gemeinden sowie der Wirtschaft Rechnung. Diese Berücksichtigungspflicht ist keine umfassende Rücksichtnahmepflicht, sondern eine Optimierungspflicht im Rahmen des verbleibenden Gestaltungsspielraums. Der Bund muss bestehende kantonale und kommunale Energiepolitiken sowie unternehmerische Anstrengungen zur Energieeffizienz berücksichtigen.

2. Verhältnisse in den einzelnen Landesgegenden

Der Bund muss die Verhältnisse in den einzelnen Landesgegenden berücksichtigen. Dies gilt namentlich für die unterschiedliche Energieversorgungssituation in städtischen und ländlichen Gebieten, Bergregionen und dem Mittelland.

3. Wirtschaftliche Tragbarkeit

Die wirtschaftliche Tragbarkeit ist ein eigenständiges Kriterium, das bei der Ausgestaltung der Energiepolitik zu berücksichtigen ist. Es verbietet nicht Massnahmen mit Kostenfolgen, verlangt aber eine Interessenabwägung, die die wirtschaftlichen Auswirkungen auf Unternehmen und Private einbezieht. Dies kommt insbesondere bei der Festsetzung von Netznutzungsentgelten und Tarifen im Stromversorgungsrecht zum Tragen (BGE 138 II 465; BGE 151 II 687).

Kontextzitate

Die folgenden Entscheide thematisieren Art. 89 BV oder dessen Ausführungsgesetze, ohne den Verfassungsartikel direkt zum Gegenstand zu machen:

• BGE 149 I 291 — Kommunale Volksinitiative zur Umstellung auf erneuerbare Energien; Vereinbarkeit mit dem kantonalen Energiegesetz (OCL)
• BGE 144 II 454 — Fehlende gesetzliche Grundlage für Kooperationspflichten im Kernenergiebereich; Art. 5 Abs. 1 und Art. 164 BV (OCL)
• BGE 144 III 111 — Rechtsnatur des Netzanschlussverhältnisses im Rahmen des StromVG (OCL)
• BGE 138 I 468 — Bundesrechtswidrigkeit kommunaler Preisbestimmungen nach Inkrafttreten des StromVG (OCL)