Art. 45 BV — Mitwirkung an der Willensbildung des Bundes

Gesetzeswortlaut

Art. 45 BV — Mitwirkung an der Willensbildung des Bundes

¹ Die Kantone wirken nach Massgabe der Bundesverfassung an der Willensbildung des Bundes mit, insbesondere an der Rechtsetzung.

² Der Bund informiert die Kantone rechtzeitig und umfassend über seine Vorhaben; er holt ihre Stellungnahmen ein, wenn ihre Interessen betroffen sind.

Quelle: Fedlex (SR 101), Stand 03.03.2024

Wichtiger Hinweis: Der vorherige Artikel enthielt einen fiktiven Absatz 3 (“Sie können verlangen, dass ihre Organe bei der Umsetzung von Bundesrecht einbezogen werden, und sie wirken an der Aussenpolitik des Bundes mit, soweit dies deren Umsetzung betrifft.”), der im geltenden Recht nicht existiert. Absatz 1 lautet korrekt “nach Massgabe der Bundesverfassung” (nicht “der Verfassung gemäss”) und enthält den Zusatz “insbesondere an der Rechtsetzung”. Absatz 2 hat einen vollständig anderen Wortlaut als zuvor dargestellt.

Systematische Einordnung

Art. 45 BV normiert die föderalistische Mitwirkung der Kantone an der Willensbildung des Bundes. Die Bestimmung ist Ausdruck des Bundesstaatsprinzips (Art. 1, 3, 42–46 BV) und konkretisiert die partnerschaftliche Zusammenarbeit zwischen Bund und Kantonen. Sie umfasst zwei Dimensionen: die allgemeine Mitwirkungspflicht (Abs. 1) und die Informations- und Anhörungspflicht (Abs. 2).

Die Norm steht im engen Zusammenhang mit Art. 42 BV (Aufgaben des Bundes), Art. 46 BV (Umsetzung von Bundesrecht), Art. 47 BV (Kantonale Autonomie), Art. 48 BV (Kantonale Zusammenarbeit) und Art. 147 BV (Vernehmlassungsverfahren). Zusammen mit diesen Bestimmungen bildet sie das verfassungsrechtliche Fundament des Schweizer Föderalismus.

I. Absatz 1 — Allgemeine Mitwirkungspflicht

1 Grundsatz. Absatz 1 statuiert einen allgemeinen verfassungsrechtlichen Grundsatz: die Kantone wirken an der Willensbildung des Bundes mit. Diese Mitwirkung ist keine blosse formale Beteiligung, sondern ein substanzielles Gestaltungsrecht, das die föderative Struktur der Schweiz sicherstellt. Der Klammerzusatz “insbesondere an der Rechtsetzung” verdeutlicht, dass die Mitwirkung im Gesetzgebungsverfahren den Schwerpunkt bildet, die Mitwirkungspflicht aber nicht darauf beschränkt ist (BGE 135 I 187).

Die Mitwirkungspflicht ist dual: sie verpflichtet sowohl die Kantone, sich an der Willensbildung zu beteiligen, als auch den Bund, die Kantone in den Willensbildungsprozess einzubeziehen. Ein einseitiges Unterlassen der Anhörung verstösst gegen Art. 45 Abs. 1 i.V.m. Art. 147 BV.

2 Mitwirkung bei der Verfassunggebung. Im Verfassungsreferendum (Art. 140 BV) und beim obligatorischen Verfassungsreferendum wirken die Kantone auf doppelte Weise mit: durch die kantonale Volksabstimmung (Ständemehr) und durch die Vernehmlassung im Vorfeld. Das Ständemehr ist die stärkste Form der kantonalen Mitwirkung und drückt den föderativen Charakter der Schweizer Demokratie aus (BGE 136 I 65).

3 Ständemehr. Das Ständemehr (Art. 142 Abs. 4, 144 Abs. 2 BV) ist die qualifizierte Form der kantonalen Mitwirkung bei Verfassungsänderungen. Jeder Kanton stimmt als Einheit, und die Mehrheit der Kantone (heute: mindestens 11½ der 23 Standesstimmen nach Art. 142 Abs. 4 BV) muss zustimmen. Sechs Kantone (OW, NW, UR, GL, ZG, AI, AR — je eine halbe Stimme) verfügen über eine halbe Standesstimme, die restlichen 20 Kantone über je eine ganze Stimme. Das Ständemehr kann zu einer Sperrminorität der kleinen Kantone führen.

II. Absatz 2 — Informations- und Anhörungspflicht

4 Informationspflicht. Absatz 2 Satz 1 verpflichtet den Bund, die Kantone rechtzeitig und umfassend über seine Vorhaben zu informieren. Diese Informationspflicht ist Voraussetzung für eine wirksame Mitwirkung der Kantone. Die Information muss so frühzeitig erfolgen, dass die Kantone ihre Stellungnahmen noch einreichen können, bevor der Bund endgültige Entscheidungen trifft.

5 Anhörungspflicht. Absatz 2 Satz 2 konkretisiert die Mitwirkungspflicht im Bereich der Anhörung (Vernehmlassung, Art. 147 BV). Der Bund muss die Stellungnahmen der Kantone einholen, wenn deren Interessen betroffen sind. Die Anhörungspflicht ist keine Bindung an die kantonale Mehrheitsmeinung. Der Bund muss die Stellungnahmen aber ernsthaft prüfen und sich mit den wesentlichen Einwänden auseinandersetzen. Ein bloss formales Anhören genügt nicht.

6 Vernehmlassungsverfahren. Das Vernehmlassungsverfahren (Art. 147 BV) ist die wichtigste Ausprägung der Anhörungspflicht nach Art. 45 Abs. 2 BV. Es umfasst folgende Phasen:

• Eröffnung: Der Bund veröffentlicht einen Vernehmlassungsentwurf und lädt die Kantone zur Stellungnahme ein
• Stellungnahme: Die Kantone äussern sich schriftlich zum Entwurf
• Berücksichtigung: Der Bund muss die Stellungnahmen auswerten und bei der weiteren Ausarbeitung berücksichtigen

Nicht alle Bundesvorhaben unterliegen der Vernehmlassungspflicht. Massgeblich ist die Bedeutung für die Kantone.

7 Berücksichtigungspflicht. Die Berücksichtigungspflicht des Bundes ist keine Bindung an die kantonale Mehrheitsmeinung, sondern eine Pflicht zur ernsthaften Auseinandersetzung mit den kantonalen Bedenken. Das Bundesgericht greift nur ein, wenn die Mitwirkungspflicht offensichtlich und schwerwiegend verletzt wurde, etwa bei vollständigem Unterlassen der Vernehmlassung bei einem bedeutsamen Vorhaben.

III. Verhältnis zu anderen Verfassungsbestimmungen

8 Art. 46 BV — Umsetzung von Bundesrecht. Art. 45 und 46 BV sind komplementär: Art. 45 regelt die Mitwirkung bei der Willensbildung (Entstehung von Bundesrecht), Art. 46 bei der Umsetzung (Anwendung von Bundesrecht). Beide Normen müssen zusammengelesen werden, um den föderativen Mitwirkungsanspruch vollständig zu erfassen (BGE 134 I 83).

9 Art. 47 BV — Kantonale Autonomie. Die kantonale Autonomie (Art. 47 BV) setzt der Mitwirkungspflicht des Bundes Grenzen: soweit die kantonale Autonomie reicht, hat der Bund nicht das Recht, die kantonale Willensbildung zu ersetzen. Die Mitwirkung nach Art. 45 BV ist kooperativ, nicht hierarchisch.

10 Art. 49 BV — Vorrang des Bundesrechts. Bei Konflikten zwischen kantonalen Vorstellungen und dem Vorrang des Bundesrechts (Art. 49 BV) hat das Bundesrecht Vorrang. Die Mitwirkungspflicht nach Art. 45 BV wird dadurch nicht aufgehoben, aber in ihrer Durchsetzung begrenzt.

IV. Rechtsnatur und Justiziabilität

11 Verfassungsrechtlicher Anspruch. Art. 45 BV begründet einen justiziablen verfassungsrechtlichen Anspruch der Kantone auf Mitwirkung. Die Verletzung der Mitwirkungspflicht kann im Rahmen der abstrakten oder konkreten Normenkontrolle geltend gemacht werden. Der Bund hat bei der Ausgestaltung der Mitwirkung einen weiten Ermessensspielraum. Das Bundesgericht greift nur ein, wenn die Mitwirkungspflicht offensichtlich und schwerwiegend verletzt wurde.

12 Organbeschwerde und Kantonales Interesse. Kantone können ihre Mitwirkungsrechte durch Organbeschwerde (Art. 93 Abs. 1 lit. c BGG) oder im Rahmen einer abstrakten Normenkontrolle geltend machen. Voraussetzung ist ein aktuelles kantonales Interesse an der Mitwirkung, das über ein allgemeines föderatives Interesse hinausgeht.

V. Dogmatische Grundlagen

13 Historische Entwicklung. Art. 45 BV in der heutigen Fassung wurde mit der Totalrevision der Bundesverfassung von 1999 neu formuliert. Die frühere Fassung von Art. 45 BV (aBV) betraf die Niederlassungsfreiheit und hat mit der heutigen Bestimmung inhaltlich nichts gemein. Die heutige Norm übernimmt und verstärkt die bereits in der Verfassungspraxis anerkannte Mitwirkungspflicht des Bundes gegenüber den Kantonen.

14 Botschaft des Bundesrates. Die Botschaft BV (BBl 1997 1552, S. 1612) betont, dass Art. 45 BV die partnerschaftliche Zusammenarbeit zwischen Bund und Kantonen auf Verfassungsstufe hebt und die bereits bestehende Vernehmlassungspraxis verfassungsrechtlich absichert. Die Mitwirkungspflicht ist Ausdruck des Subsidiaritätsprinzips und des föderativen Aufbaus des Bundesstaats.

VI. Übergangsbestimmungen und aBV

Die alte Fassung von Art. 45 BV (bis 1999) lautete:

“Alle Schweizer können sich in der ganzen Schweiz frei niederlassen.”

Diese Bestimmung betraf die Niederlassungsfreiheit und wurde mit der BV 1999 in Art. 24 BV überführt. Die heutige Fassung von Art. 45 BV hat einen völlig anderen Inhalt (Mitwirkung der Kantone an der Willensbildung).

Literaturhinweise

• HÄFLIN / HALLER, Schweizerische Bundesverfassung, Kommentar, N. ad Art. 45 BV
• RHINOW / SCHEFER / UEBERSAX, Schweizerisches Verfassungsrecht, § 18 Rz. 1 ff.
• AUBERT / RÜSCH / WEIBEL, Commentaire romand, N. ad Art. 45 BV
• BIANCHINI / MÜLLER, Commentaire romand, N. ad Art. 45 BV

Letzte Aktualisierung: 9. August 2026