Art. 45 BV — Mitwirkung an der Willensbildung des Bundes
Gesetzeswortlaut
Art. 45 BV — Mitwirkung an der Willensbildung des Bundes
¹ Die Kantone wirken nach Massgabe der Bundesverfassung an der Willensbildung des Bundes mit, insbesondere an der Rechtsetzung.
² Der Bund informiert die Kantone rechtzeitig und umfassend über seine Vorhaben; er holt ihre Stellungnahmen ein, wenn ihre Interessen betroffen sind.
Quelle: Fedlex (SR 101), Stand 03.03.2024
Vorbemerkung zur Belegbasis
Zu Art. 45 BV besteht kaum direkte bundesgerichtliche Rechtsprechung. Die Bestimmung richtet sich an den Bund als Gesetzgeber und an das politische Verfahren, nicht an den rechtsanwendenden Richter; sie begründet kein subjektives Recht, das ein Kanton oder eine Privatperson vor Bundesgericht durchsetzen könnte. Der Kommentar stützt sich deshalb auf den Verfassungs- und Gesetzeswortlaut.
Vorsicht bei der Recherche: Eine Suche nach «Art. 45» fördert überwiegend Entscheide zu Art. 45 aBV zutage — der Niederlassungsfreiheit unter der Bundesverfassung von 1874. Diese Entscheide haben mit der heutigen Bestimmung nichts zu tun. Die Vorfassung dieses Kommentars führte zwölf BGE-Referenzen an, von denen keine einzige existiert.
I. Mitwirkung an der Willensbildung (Abs. 1)
N 1 Abs. 1 verankert die föderalistische Mitwirkung als Strukturprinzip: Die Kantone wirken an der Willensbildung des Bundes mit, «insbesondere an der Rechtsetzung». Der Zusatz benennt den Hauptanwendungsfall, ohne die Mitwirkung darauf zu beschränken.
N 2 «Nach Massgabe der Bundesverfassung». Der Vorbehalt verweist auf die Bestimmungen, welche die Mitwirkung konkret ausgestalten — insbesondere:
| Norm | Mitwirkungsform |
|---|---|
| Art. 147 BV | Vernehmlassungsverfahren |
| Art. 148 ff. BV | Ständerat als Kammer der Kantone |
| Art. 140 f. BV | Ständemehr bei obligatorischem Referendum; Standesinitiative |
| Art. 160 BV | Initiativrecht der Kantone in der Bundesversammlung |
Art. 45 Abs. 1 BV begründet damit selbst keine zusätzliche Mitwirkungsbefugnis, sondern fasst die verfassungsrechtlich vorgesehenen zusammen.
II. Informations- und Anhörungspflicht (Abs. 2)
N 3 Abs. 2 enthält zwei Pflichten des Bundes: Er informiert die Kantone rechtzeitig und umfassend über seine Vorhaben, und er holt ihre Stellungnahmen ein, wenn ihre Interessen betroffen sind. Die Anhörungspflicht ist an eine Bedingung geknüpft — die Betroffenheit kantonaler Interessen —, die Informationspflicht nicht.
N 4 Konkretisierung durch Art. 147 BV. Die Anhörung ist im Vernehmlassungsverfahren geregelt:
«Die Kantone, die politischen Parteien und die interessierten Kreise werden bei der Vorbereitung wichtiger Erlasse und anderer Vorhaben von grosser Tragweite sowie bei wichtigen völkerrechtlichen Verträgen zur Stellungnahme eingeladen.»
(Art. 147 BV)
N 5 Ausführungsgesetzgebung. Das Vernehmlassungsgesetz vom 18. März 2005 (VlG, SR 172.061) führt das Verfahren aus. Art. 2 VlG umschreibt den Zweck:
«¹ Das Vernehmlassungsverfahren bezweckt die Beteiligung der Kantone, der politischen Parteien und der interessierten Kreise an der Meinungsbildung und Entscheidfindung des Bundes.
² Es soll Aufschluss geben über die sachliche Richtigkeit, die Vollzugstauglichkeit und die Akzeptanz eines Vorhabens des Bundes.»
Die «Vollzugstauglichkeit» ist der föderalistische Kern: Weil die Kantone das Bundesrecht überwiegend vollziehen (Art. 46 BV), soll ihre Vollzugserfahrung in die Rechtsetzung einfliessen.
III. Rechtsnatur und Durchsetzung
N 6 Art. 45 BV begründet kein subjektives Recht. Ein Kanton kann die Verletzung der Informations- oder Anhörungspflicht nicht als solche vor Bundesgericht durchsetzen; die Bestimmung wirkt im politischen Verfahren. Das erklärt, weshalb zu ihr kaum Rechtsprechung besteht.
N 7 Praktische Bedeutung entfaltet Abs. 2 vor allem als Auslegungsargument: Wurde ein Erlass ohne die gebotene Anhörung der Kantone vorbereitet, ist das ein Gesichtspunkt bei der Auslegung und bei der Beurteilung der Vollzugstauglichkeit — nicht aber ein selbständiger Aufhebungsgrund.
Verhältnis zu anderen Bestimmungen
| Norm | Verhältnis |
|---|---|
| Art. 46 BV | Umsetzung des Bundesrechts durch die Kantone — der Sachgrund für die Mitwirkung (N 5) |
| Art. 44 BV | Grundsätze der Zusammenarbeit von Bund und Kantonen |
| Art. 147 BV | Konkretisiert die Anhörungspflicht von Art. 45 Abs. 2 BV (N 4) |
| VlG (SR 172.061) | Ausführungsgesetz zum Vernehmlassungsverfahren (N 5) |
Offene Punkte
Der Kommentar ist gegenüber der Vorfassung erheblich kürzer und enthält keine Rechtsprechungsbelege. Nicht übernommen wurden sämtliche Abschnitte, die auf erfundene Entscheide gestützt waren:
- Angebliche Leitentscheide zur «substanziellen Gestaltungsbefugnis» der Kantone
- Angebliche Rechtsprechung zur Justiziabilität von Art. 45 BV
- Angebliche Entscheide zu Ständemehr, Standesinitiative und Aussenpolitik als Anwendungsfälle
- Ein angeblicher Art. 45 Abs. 3 BV — die Bestimmung hat nur zwei Absätze
Wer belegte Rechtsprechung zu Art. 45 BV kennt, ist zur Ergänzung eingeladen — bitte je Aussage mit Fundstelle und Erwägung.