Art. 16 — Meinungs- und Informationsfreiheit

Art. 16 BV — Meinungs- und Informationsfreiheit

Wortlaut

1 Die Meinungs- und Informationsfreiheit ist gewährleistet.

2 Jede Person hat das Recht, seine Meinung frei zu bilden und sie ungehindert zu äussern und zu verbreiten.

3 Jede Person hat das Recht, Informationen frei zu empfangen, aus allgemein zugänglichen Quellen zu beschaffen und zu verbreiten.

I. Einleitung

Art. 16 BV kodifiziert die Meinungs- und Informationsfreiheit als eigenständiges Grundrecht der Schweizerischen Bundesverfassung. Die Bestimmung löst die bis anhin als ungeschriebenes Verfassungsrecht anerkannte Garantie ab und trägt deren dreifachen Gehalt – Meinungsbildung, Meinungsäusserung und Informationsbeschaffung – in drei Absätzen Rechnung. Die Meinungs- und Informationsfreiheit ist ein zentrales Element der demokratischen Willensbildung und bildet zusammen mit der Versammlungsfreiheit (Art. 22 BV) und der Medienfreiheit (Art. 17 BV) das Fundament der freiheitlichen Rechtsordnung.

II. Entstehungsgeschichte

Die Forderung nach Freiheit der Rede und Meinungsäusserung lässt sich ideengeschichtlich bis in die Aufklärung zurückführen. Erstmals positivrechtlich verankert wurde die Meinungsfreiheit in den Grundrechtskatalogen des späten 18. Jahrhunderts. Die heutigen Garantien sind eine Reaktion auf Zensur- und Lizensierungssysteme, mit denen Regierungen auf die Revolution des Buchdrucks reagierten. In der Schweiz war die Meinungsfreiheit bereits vor der Totalrevision von 1999 als ungeschriebenes Verfassungsrecht anerkannt. Die Botschaft des Bundesrats vom 20. November 1996 (BBl 1997 I 1) hielt fest, dass die Bestimmung die Meinungs- und Informationsfreiheit als bisher ungeschriebenes Verfassungsrecht kodifizieren soll und dass sie allen Personen – natürlichen und juristischen, ausländischen und schweizerischen – zusteht.

III. Systematik und Verhältnis zu anderen Grundrechten

1. Verhältnis zu Art. 10 EMRK

Art. 16 BV ist eng mit Art. 10 EMRK verzahnt. Art. 10 EMRK gewährleistet die Meinungsfreiheit umfassend und schliesst die Freiheit ein, Informationen und Ideen ohne behördliche Eingriffe zu empfangen und weiterzugeben. Die Rechtsprechung legt Art. 16 BV unter Heranziehung von Art. 10 EMRK aus (vgl. BGE 151 I 257, E. 3.1; BGE 143 I 147, E. 3.1). Der EMRK-Mindeststandard ist dabei stets gewahrt; das BV geht in einzelnen Punkten – etwa hinsichtlich des ausdrücklichen Zensurverbots – über die EMRK hinaus.

2. Verhältnis zur Versammlungsfreiheit (Art. 22 BV) und zur Medienfreiheit (Art. 17 BV)

Meinungs- und Informationsfreiheit, Versammlungsfreiheit und Medienfreiheit bilden ein Dreigestirn demokratischer Grundrechte. Die Versammlungsfreiheit schützt als organisatorisches Korrekt die gemeinsame Meinungsäusserung in Versammlungen und Kundgebungen (Art. 22 BV; Art. 11 EMRK; vgl. BGE 151 I 257, E. 3.1). Die Medienfreiheit (Art. 17 BV) gewährleistet die Unabhängigkeit der Medien und schützt deren Rolle als Informationsvermittler. Das Bundesgericht betont, dass die Meinungsäusserungs- und die Versammlungsfreiheit eine zentrale Voraussetzung für die freie demokratische Willensbildung bilden (BGE 151 I 257, E. 3.2).

3. Verhältnis zu Art. 21 UNO-Pakt II

Art. 16 BV wird ergänzt durch Art. 21 UNO-Pakt II (SR 0.103.2), der die Meinungsäusserungsfreiheit völkerrechtlich absichert. Das Bundesgericht zieht diesen Bezug regelmässig heran (vgl. BGE 143 I 147, E. 3.1).

IV. Personeller Schutzbereich

Art. 16 BV steht – wie die meisten Grundrechte der BV – jeder Person zu, unabhängig von Nationalität, Aufenthaltsstatus oder Rechtsform. Juristische Personen können sich ebenfalls auf die Meinungs- und Informationsfreiheit berufen. Dies wird in der Rechtsprechung bestätigt (vgl. BGE 138 I 274, E. 2.2.1: auch grundrechtsgebundene Staatsunternehmen wie die SBB unterliegen der Grundrechtsbindung; BGE 136 I 332: Meinungsäusserungsfreiheit eines Dozenten einer staatlichen Hochschule).

V. Sachlicher Schutzbereich

1. Meinungsfreiheit (Abs. 1 und 2)

a) Meinungsbildung (Abs. 2, 1. Halbsatz)

Der erste Halbsatz von Abs. 2 schützt die innere Freiheit, sich eine Meinung zu bilden. Dies umfasst die Freiheit, sich aus unterschiedlichen Quellen zu informieren, um sich eine eigene Meinung bilden zu können. Die Meinungsbildung ist Voraussetzung für die Meinungsäusserung und wird durch die Informationsfreiheit (Abs. 3) flankiert.

b) Meinungsäusserung und -verbreitung (Abs. 2, 2. Halbsatz)

Der zweite Halbsatz von Abs. 2 schützt die äussere Freiheit, die gebildete Meinung ungehindert zu äussern und zu verbreiten. Darunter fallen die verschiedensten Formen der Kundgabe von Meinungen (BGE 143 I 147, E. 3.1; BGE 132 I 256, E. 3 S. 258). Auf den Inhalt einer Meinungsäusserung kommt es grundsätzlich nicht an. Auch inhaltlich provozierende oder schockierende Äusserungen verdienen grundrechtlichen Schutz (BGE 138 I 274, E. 2.2.1). Dies entspricht der Rechtsprechung des EGMR zu Art. 10 EMRK.

Der Schutzbereich umfasst insbesondere:

• Mündliche und schriftliche Meinungsäusserungen: Reden, Flugblätter, Plakate, Publikationen
• Symbolische Meinungsäusserungen: Demonstrationen, Kundgebungen, Streikaktionen (vgl. BGE 134 IV 216)
• Plakatierung: Das Aushängen von Plakaten zu aussenpolitischen Themen ist eine Form der Meinungsäusserung, die in den Schutzbereich von Art. 16 Abs. 2 BV fällt (BGE 138 I 274, E. 2.2.1)
• Digitale Meinungsäusserungen: Kommentare in sozialen Medien (vgl. BGE 149 I 2, E. 2.3.1: Grundrechtsbindung der SRG auch im übrigen publizistischen Angebot betreffend Löschung von Benutzerkommentaren)
• Plakatierung: Das Aushängen von Plakaten zu aussenpolitischen Themen im Bahnhof fällt in den Schutzbereich der Meinungsäusserungsfreiheit; ein generelles Verbot solcher Plakate ist als Zensurmassnahme unzulässig (BGE 138 I 274, E. 2.2.1 und 3.4). Hingegen besteht kein direkter grundrechtlicher Anspruch auf Zurverfügungstellung eines Fahrzeugs der städtischen Verkehrsbetriebe als Werbeträger (BGE 127 I 84, E. 4c und 4d)

c) Schutzbereichsgrenzen

Nicht jede Äusserung fällt unter den Schutzbereich der Meinungsfreiheit. Einer Person zu unterstellen, sie habe Sympathien für das Nazi-Regime, ist selbst für einen Politiker ehrverletzend und fällt nicht unter den Schutz der Meinungsäusserungsfreiheit (BGE 137 IV 313). Die Freiheit der Meinungsäusserung verbietet es nicht, in der politischen Auseinandersetzung eine Herabsetzung oder Diskriminierung im Sinne von Art. 261bis Abs. 4 StGB zu bejahen, sofern die Äusserung im Gesamtzusammenhang sachlich bleibt und sich auf objektive Umstände stützt (BGE 131 IV 23, E. 3). Auch pornographische Darstellungen werden von Art. 10 EMRK erfasst, selbst wenn sie keinen informativen Gehalt aufweisen; die Bestrafung wegen des Vertriebs harte pornographischer Erzeugnisse verstösst jedoch nicht gegen die Meinungsäusserungsfreiheit (BGE 128 IV 201, E. 1). Der Aufruf zu strafbaren Handlungen — wie die Anstiftung zur Hinderung einer Amtshandlung bei Manifestationen — fällt nicht in den Schutzbereich der Meinungsäusserungsfreiheit (BGE 127 IV 115, E. 2 und 3). Bettelei fällt nach der Rechtsprechung nicht unter den Schutz der Meinungsfreiheit, sondern unter die persönliche Freiheit bzw. den Schutz des Privatlebens (BGE 149 I 248).

2. Informationsfreiheit (Abs. 3)

Abs. 3 gewährleistet das Recht, Informationen frei zu empfangen, aus allgemein zugänglichen Quellen zu beschaffen und zu verbreiten. Die Informationsfreiheit schützt sowohl die Informationsbeschaffung als auch die Weitergabe von Informationen. Sie setzt – anders als die Meinungsfreiheit – nicht voraus, dass es sich um eine Meinungsäusserung handelt; auch die Weitergabe rein faktischer Informationen wird geschützt.

Der Begriff der “allgemein zugänglichen Quellen” ist weit zu verstehen und umfasst Quellen, die grundsätzlich für jedermann zugänglich sind. Archivierte Akten während der Schutzfrist gehören jedoch nicht zu den allgemein zugänglichen Quellen im Sinne von Art. 16 Abs. 3 BV (BGE 127 I 145, E. 4c und 4d). Die Informationsfreiheit begründet nach der Rechtsprechung einen Anspruch auf Akteneinsicht ausserhalb eines Verfahrens unter bestimmten Voraussetzungen (vgl. BGE 129 I 249). Ein zentraler Anwendungsfall betrifft den Zugang zu Verwaltungsakten und amtlichen Informationen (vgl. BGE 144 I 170: Zugang zu Unterlagen der IV-Stelle betreffend externe medizinische Gutachten).

Der Grundsatz der Justizöffentlichkeit konkretisiert die Informationsfreiheit im Bereich gerichtlicher Verfahren (BGE 137 I 16, E. 2.2). Der verfassungsrechtliche Anspruch auf Kenntnisnahme von Urteilen erstreckt sich grundsätzlich auf das ganze Urteil mit Sachverhalt, rechtlichen Erwägungen und Dispositiv, eingeschlossen den Spruchkörper (BGE 139 I 129, E. 3.6). Ein vollständiger Ausschluss der Medien von einer Berufungsverhandlung verstösst gegen den Grundsatz der Justizöffentlichkeit und die Medien- und Informationsfreiheit; weniger weitgehende Massnahmen wie Auflagen oder Teilausschlüsse sind vorzuziehen (BGE 143 I 194, E. 3.6 und 3.7).

Das Öffentlichkeitsgesetz des Bundes (BGÖ) begründet einen gerichtlich durchsetzbaren subjektiven Anspruch auf Zugang zu amtlichen Dokumenten von Verwaltungseinheiten des Bundes unter Vorbehalt der gesetzlichen Ausnahmen (BGE 142 II 313, E. 3). Das Verhältnis des Transparenzgebots zu besonderen Vertraulichkeitsregeln lässt sich nicht generell festlegen, sondern ist von Fall zu Fall zu ermitteln.

3. Zensurverbot

Obwohl Art. 16 BV – anders als Art. 5 Abs. 1 GG – kein ausdrückliches Zensurverbot enthält, wird ein solches aus dem Grundrechtsschutzgehalt abgeleitet. Ein generelles Verbot von Plakaten mit bestimmten Inhalts – etwa zu aussenpolitischen Themen – ist unzulässig (BGE 138 I 274, E. 3.4). Das Zensurverbot bedeutet, dass behördliche Vorab-Kontrolle von Meinungsäusserungen grundsätzlich untersagt ist; zulässig sind hingegen nachträgliche Sanktionen bei Rechtsmissbrauch oder Verletzung kollidierender Rechtsgüter.

VI. Einschränkungen (Art. 36 BV)

Einschränkungen der Meinungs- und Informationsfreiheit müssen die Voraussetzungen von Art. 36 BV erfüllen:

1. Gesetzliche Grundlage (Art. 36 Abs. 1 BV): Jeder Eingriff bedarf einer formell-gesetzlichen Basis. Für den gesteigerten Gemeingebrauch bei Kundgebungen auf öffentlichem Grund wird eine Bewilligungspflicht als zulässig erachtet (BGE 151 I 257, E. 3.3.3; BGE 143 I 147, E. 3.1).

2. Öffentliches Interesse (Art. 36 Abs. 2 BV): Als rechtfertigende öffentliche Interessen kommen insbesondere der Schutz der öffentlichen Ordnung und Sicherheit, der Schutz der Persönlichkeitsrechte Dritter, der Schutz vor Diskriminierung und Hassrede sowie die Aufrechterhaltung der Funktionsfähigkeit demokratischer Institutionen in Betracht.

3. Verhältnismässigkeit (Art. 36 Abs. 3 BV): Der Eingriff muss geeignet, erforderlich und zumutbar sein. Das Gebot der Verhältnismässigkeit ist der zentrale Prüfstein für Grundrechtseingriffe.

4. Wesensgehalt (Art. 36 Abs. 4 BV): Der Kerngehalt der Meinungs- und Informationsfreiheit ist unantastbar. Ein generelles Verbot der Meinungsäusserung verstösst gegen den Wesensgehalt.

1. Bewilligungspflicht für Kundgebungen

Kundgebungen auf öffentlichem Grund schränken in der Regel die gleichartige Mitbenützung durch unbeteiligte Personen ein und gelten daher als gesteigerter Gemeingebrauch, der meist einer Bewilligungspflicht unterliegt (BGE 151 I 257, E. 3.3.2). Die Meinungs- und Versammlungsfreiheit haben bei Kundgebungen jedoch einen über reine Abwehrrechte hinausgehenden Charakter mit einem gewissen Leistungselement: Die Grundrechte gebieten in Grenzen, dass öffentlicher Grund zur Verfügung gestellt wird, und die Behörden sind verpflichtet, durch geeignete Massnahmen dafür zu sorgen, dass öffentliche Kundgebungen tatsächlich stattfinden können (BGE 151 I 257, E. 3.3.4; BGE 143 I 147, E. 3.2).

2. Kostenauferlegung bei Kundgebungen

Die Auferlegung von Kosten im Zusammenhang mit der Ausübung der Meinungs- und Versammlungsfreiheit kann einen Grundrechtseingriff darstellen (BGE 143 I 147, E. 3.1). Das Bundesgericht hat den sogenannten chilling effect (Abschreckungswirkung bzw. Einschüchterungseffekt) anerkannt, wonach Kostenauflagen geeignet sind, die Ausübung ideeller Grundrechte abzuschrecken (BGE 143 I 147, E. 3.3).

3. Erkennungsdienstliche Massnahmen bei Kundgebungen

Die Anordnung eines DNA-Profils und einer erkennungsdienstlichen Erfassung bei der blossem Teilnahme an einer friedlichen Kundgebung ist unverhältnismässig. Eine friedliche Protestaktion steht unter dem Schutz der Versammlungs- und Meinungsäusserungsfreiheit; die Massnahme erweist sich als unverhältnismässig (BGE 147 I 372, E. 4.4 und 4.5).

4. Verhältnismässigkeit der Routenverschiebung bei Kundgebungen

In BGE 151 I 257 hat das Bundesgericht entschieden, dass die Verschiebung einer Marschkundgebung von der Kantonsstrasse auf Nebenstrassen und Wanderwege einen Eingriff in die Meinungs- und Versammlungsfreiheit darstellt, weil die Appellwirkung der Kundgebung dadurch vermindert wird (BGE 151 I 257, E. 4). Der Eingriff erweist sich als unverhältnismässig, weil die Kundgebung unter Auflagen und Bedingungen zumindest abschnittsweise entlang der Kantonsstrasse hätte bewilligt werden können (BGE 151 I 257, E. 7 und 8). Massgebend für die Interessenabwägung im Bewilligungsverfahren ist nicht, ob die Anliegen der Veranstaltenden der Behörde mehr oder weniger wertvoll erscheinen (BGE 151 I 257, E. 3.3.5).

VII. Grundrechtsbindung privater Rechtssubjekte

Art. 35 Abs. 2 BV ordnet die Grundrechtsbindung der Rechtsanwendung an. Träger von öffentlich-rechtlichen Aufgaben sind auch bei privatrechtlichem Handeln grundrechtsgebunden, wenn sie in einem engen Sachzusammenhang mit einer grundrechtlichen Gewährleistung stehen. So hat das Bundesgericht die SRG in ihrem übrigen publizistischen Angebot als grundrechtsgebunden qualifiziert (BGE 149 I 2, E. 2.3.1), und auch die SBB sind bei der Verwaltung öffentlicher Sachen grundrechtsgebunden (BGE 138 I 274, E. 2.2.1).

Eine unbefristete Verschwiegenheitsauflage der FINMA, die den Verfügungsadressaten verbietet, den Inhalt der Verfügung Dritten mitzuteilen, stellt einen schweren Eingriff in das informationelle Selbstbestimmungsrecht und die Meinungsäusserungsfreiheit dar, der einer ausreichenden gesetzlichen Grundlage bedarf (BGE 141 I 201, E. 4). Die FINMA verfügt über keine hinreichende gesetzliche Grundlage für einen solchen Eingriff.

VIII. Meinungsäusserungsfreiheit im Arbeitsverhältnis

Besondere Herausforderungen ergeben sich bei der Meinungsäusserungsfreiheit von öffentlich-rechtlich Angestellten. In BGE 136 I 332 hat das Bundesgericht die Verletzung der Meinungsäusserungsfreiheit eines Dozenten einer staatlichen Hochschule bejaht, dem wegen Verteilung eines Flugblatts an die Mitglieder des Kantonsrates ein Verweis erteilt und eine Leitungsfunktion entzogen worden war. Die Massnahme stellte eine unzulässige Einschränkung der Meinungsäusserungsfreiheit dar, da der Dozent in seiner Eigenschaft als Staatsangestellter nicht auf sein Grundrecht verzichtet.

IX. Medienfreiheit und Grundrechtsbindung (Art. 17 BV)

Die Meinungs- und Informationsfreiheit (Art. 16 BV) wird durch die Medienfreiheit (Art. 17 BV) ergänzt. Die Medienfreiheit gewährleistet die Unabhängigkeit von Radio und Fernsehen sowie die redaktionelle Freiheit. Die Grundrechtsbindung der SRG im Werbebereich hat das Bundesgericht in BGE 139 I 306 bejaht: Die Weigerung der SRG, eine Werbebotschaft auszustrahlen, stellt einen Grundrechtseingriff dar, der den Anforderungen von Art. 36 BV standhalten muss.

X. Informationelles Selbstbestimmungsrecht und digitale Meinungsäusserung

Die Speicherung und Aufbewahrung von Randdaten der Telekommunikation stellt einen Eingriff in die Grundrechte der Betroffenen dar, insbesondere in das Recht auf Achtung des Privatlebens, das den Anspruch auf informationelle Selbstbestimmung miteinschliesst (BGE 144 I 126, E. 4). Die Intensität dieses Grundrechtseingriffs ist jedoch zu relativieren: Die gespeicherten Daten betreffen nicht den Inhalt der Kommunikation und werden von den Fernmeldeunternehmen weder gesichtet noch miteinander verknüpft (BGE 144 I 126, E. 5). Die sechsmonatige Aufbewahrungsdauer ist unter den gegebenen datenschutzrechtlichen Garantien verhältnismässig (BGE 144 I 126, E. 8).

Im digitalen Raum ist die Publikation von Personendaten auch bei öffentlich zugänglichen Orten dem Persönlichkeitsschutz unterworfen. Bilder von Privatbereichen wie umfriedeten Höfen und Gärten, die dem Einblick eines gewöhnlichen Passanten verschlossen bleiben, dürfen ohne Zustimmung der Betroffenen grundsätzlich nicht veröffentlicht werden, soweit sie von einer Kamerahöhe von über 2 m aufgenommen wurden (BGE 138 II 346, E. 10.7). Bei sensiblen Einrichtungen ist vor der Aufschaltung im Internet die vollständige Anonymisierung von Personen und Kennzeichen vorzunehmen (BGE 138 II 346, E. 10.6.4).

Polizeiliche Massnahmen, die in die Informations- und Pressefreiheit eingreifen, unterliegen ebenfalls den Anforderungen von Art. 36 BV. Die Verweigerung des Zugangs nach Davos gegenüber einem Journalisten anlässlich des Weltwirtschaftsforums berührt den Journalisten in der Meinungs- und Informationsfreiheit gemäss Art. 16 BV in Verbindung mit der in Art. 17 BV garantierten Pressefreiheit (BGE 130 I 388, E. 3). Das Bundesverfassungsrecht räumt jedoch keinen Anspruch auf gerichtliche Überprüfung von Eingriffen in Grundrechte infolge polizeilicher Realakte ein (BGE 130 I 388, E. 4).

XI. Internationale Bezüge

Art. 16 BV steht im Dialog mit folgenden völkerrechtlichen Gewährleistungen:

• Art. 10 EMRK: Meinungsfreiheit als Konventionsrecht; Mindeststandard für die Auslegung von Art. 16 BV
• Art. 11 EMRK: Versammlungs- und Vereinigungsfreiheit (vgl. BGE 151 I 257, E. 3.1)
• Art. 19 UNO-Pakt II: Recht auf freie Meinungsäusserung und Informationsfreiheit
• Art. 21 UNO-Pakt II: Versammlungsrecht (vgl. BGE 143 I 147, E. 3.1)

Leitentscheide

XII. Literatur

• Raphaela Cueni, Kommentierung zu Art. 16 BV, in: Stefan Schlegel/Odile Ammann (Hrsg.), Onlinekommentar zur Bundesverfassung (onlinekommentar.ch)
• Kiener/Kälin/Wyttenbach, Grundrechte, 3. Aufl. 2018
• ERRASS, in: Die schweizerische Bundesverfassung, St. Galler Kommentar, 4. Aufl. 2023, N. zu Art. 16 und 22 BV
• Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 8. Aufl. 2020
• Zumsteg, Versammlungsfreiheit, in: Kommentar zur Bundesverfassung
• Barrelet/Werly, Droit de la communication
• Grabenwarter/Pabel, Europäische Menschenrechtskonvention, 5. Aufl. 2012