Art. 13 — Schutz der Privatsphäre

I. Wortlaut

Art. 13 BV — Schutz der Privatsphäre

1 Jede Person hat Anspruch auf Achtung ihres Privat- und Familienlebens, ihrer Wohnung sowie ihres Brief-, Post- und Fernmeldeverkehrs.

2 Jede Person hat Anspruch auf Schutz vor Missbrauch ihrer persönlichen Daten.

II. Entstehungsgeschichte

Die Bundesverfassung kennt erst seit 1999 eine ausdrückliche, grundrechtliche Garantie der Privatsphäre, die in Art. 13 BV unter dem Titel «Schutz der Privatsphäre» ihren Niederschlag findet (BSK-Diggelmann, Art. 13 BV N. 1). Zuvor wurde der Schutz der Privatsphäre als ungeschriebenes Grundrecht abgeleitet, gestützt auf Art. 2 und Art. 4 aBV bzw. die persönliche Freiheit (Art. 31 BV).

Die Botschaft des Bundesrates vom 20. November 1996 (BBl 1997 I 1) hielt fest, dass der Schutz der Privatsphäre als Grundrecht kodifiziert werden soll, das Privatleben, die Wohnung, den Brief-, Post- und Fernmeldeverkehr sowie den Datenschutz umfasst. Der Begriff «Korrespondenz» gemäss Art. 8 Abs. 1 EMRK wurde in Art. 13 Abs. 1 BV durch «Brief-, Post- und Fernmeldeverkehr» ersetzt bzw. erweitert (SGK-Breitenmoser, Art. 13 Abs. 1 BV N. 2). Der Datenschutz (Abs. 2) wurde eigens im Zeitalter der Informationsgesellschaft als verfassungsrechtliches Anliegen aufgenommen.

III. Systematik

1. Verhältnis zu Art. 8 EMRK

Art. 13 Abs. 1 BV ist mit fast identischem Wortlaut wie Art. 8 EMRK formuliert. Die Begriffe «Privatleben» und «Familienleben» entsprechen denjenigen der Konvention. Der Begriff «Korrespondenz» der EMRK wurde in «Brief-, Post- und Fernmeldeverkehr» übersetzt und erweitert. Die EMRK und die BV sind im Anwendungsbereich parallel anwendbar; Art. 8 EMRK bleibt als zusätzliche Garantie bestehen (SGK-Breitenmoser, Art. 13 Abs. 1 BV N. 2). Die Rechtsprechung des EGMR zu Art. 8 EMRK ist bei der Auslegung von Art. 13 Abs. 1 BV heranzuziehen.

2. Verhältnis zu Art. 28 ZGB (Persönlichkeitsschutz)

Art. 28 ZGB gewährt den zivilrechtlichen Persönlichkeitsschutz, der in einem engen Verhältnis zum grundrechtlichen Schutz der Privatsphäre steht. Art. 13 BV bildet die grundrechtliche Dimension, während Art. 28 ZGB die privatrechtliche Durchsetzung im Einzelfall regelt. Beide Normen ergänzen sich: Art. 13 BV verpflichtet den Staat zur Unterlassung von Eingriffen und zur Schaffung gesetzlicher Grundlagen; Art. 28 ZGB erlaubt die zivilrechtliche Klage gegen Private.

3. Verhältnis zum DSG (Datenschutzgesetz)

Art. 13 Abs. 2 BV verpflichtet den Gesetzgeber, den Schutz vor Missbrauch persönlicher Daten sicherzustellen. Das Bundesgesetz über den Datenschutz (DSG, SR 235.1) setzt diese Verpflichtung auf einfachgesetzlicher Ebene um. Art. 1 DSG bezweckt den Schutz der Persönlichkeit und der Grundrechte von natürlichen Personen, über die Personendaten bearbeitet werden. Das DSG konkretisiert mithin den Verfassungsauftrag von Art. 13 Abs. 2 BV. Im Verhältnis zwischen Bund und Kantonen ist darauf hinzuweisen, dass auch die kantonalen Datenschutzgesetze diesem Verfassungsauftrag nachkommen.

IV. Personeller Schutzbereich

Art. 13 BV gewährt jedermann, also jeder natürlichen Person, Anspruch auf Schutz der Privatsphäre. Im Gegensatz zu anderen Grundrechten (z.B. Wirtschaftsfreiheit nach Art. 27 BV) kommen die Ansprüche aus Art. 13 BV nur natürlichen Personen zu, nicht aber juristischen Personen (BSK-Diggelmann, Art. 13 BV N. 7).

Für den Datenschutz nach Abs. 2 gilt dies erst recht: Das Recht auf Schutz vor Missbrauch persönlicher Daten schützt nur natürliche Personen. Juristische Personen können sich hierfür nicht berufen; ihnen stehen gegebenenfalls andere Schutzmechanismen (z.B. das Geschäftsgeheimnis, Art. 321bis StGB) zur Verfügung.

Im Ausländerrecht ist der persönliche Schutzbereich besonders relevant: Ausländische Personen können sich gestützt auf Art. 13 Abs. 1 BV i.V.m. Art. 8 EMRK auf den Schutz ihres Privat- und Familienlebens berufen (BGE 135 I 143; BGE 130 II 281; BGE 126 II 377).

V. Sachlicher Schutzbereich

1. Privatleben (Art. 13 Abs. 1 Var. 1)

Der Begriff des Privatlebens ist weit zu verstehen und umfasst die Gesamtheit der privaten Lebensgestaltung, die nicht der Öffentlichkeit zugänglich sein soll. Dazu gehören die Entfaltung der Persönlichkeit, die private Kommunikation, die sexuelle Identität, der Umgang mit Freunden und Bekannten sowie die Teilnahme an friedlichen Versammlungen. Das Bundesgericht hat den Schutz des Privatlebens insbesondere im Ausländerrecht als kombinierten Schutzbereich von Privat- und Familienleben anerkannt (BGE 135 I 143; BGE 130 II 281).

Zum Privatleben gehört auch die traditionelle Lebensweise fahrender Gemeinschaften. Die Nutzungsplanung muss Zonen und geeignete Plätze vorsehen, die für den Aufenthalt von Schweizer Fahrenden geeignet sind und deren traditioneller Lebensweise entsprechen, die verfassungsrechtlichen Schutz geniesst (BGE 129 II 321, E. 3.1 und 3.2). Auch das Neuenburger Gesetz über Lagerplätze fahrender Gemeinschaften (LSCN) wurde im Rahmen der abstrakten Normenkontrolle an Art. 13 BV gemessen; die darin vorgesehene Räumung rechtswidriger Lager verletzt den Schutz der Privatsphäre nicht (BGE 145 I 73, E. 7).

Zum Privatleben gehört auch das informationelle Selbstbestimmungsrecht als Teilgehalt des Datenschutzes nach Abs. 2: Jede Person hat das Recht zu entscheiden, welche ihrer persönlichen Daten sie Preis geben will (BGE 151 I 137, E. 3.3.1; BGE 146 I 11, E. 3.1).

2. Familienleben (Art. 13 Abs. 1 Var. 2)

Der Begriff der Familie ist weit zu fassen und nicht auf die traditionelle Ehe- und Kleinfamilie beschränkt. Er umfasst auch nichteheliche Lebensgemeinschaften, gleichgeschlechtliche Paare sowie den familiären Nachzug (BGE 135 I 143; BGE 139 I 330). Das Recht auf Achtung des Familienlebens schützt die familiäre Gemeinschaft und die Beziehung zwischen Eltern und Kindern. Im Ausländerrecht ist der Schutz des Familienlebens von grosser praktischer Bedeutung (BGE 130 II 281; BGE 136 II 177).

Der Familiennachzug von anerkannten Flüchtlingen mit Asyl in der Schweiz wird von Art. 8 EMRK und Art. 13 Abs. 1 BV umfasst: Unternimmt ein anerkannter Flüchtling alles ihm Zumutbare, um sich auch wirtschaftlich möglichst rasch zu integrieren, kann ihm die Sozialhilfeabhängigkeit des nachzuziehenden Gatten nicht entgegengehalten werden, wenn sich der künftige Fehlbetrag in vertretbarer Höhe hält (BGE 139 I 330, E. 4). Beim Familiennachzug von Stiefkindern im Rahmen des Freizügigkeitsabkommens sind besondere Aspekte zu prüfen (BGE 136 II 177, E. 3).

Der nicht sorgeberechtigte ausländische Elternteil eines in der Schweiz anwesenheitsberechtigten Kindes kann gestützt auf Art. 13 Abs. 1 BV i.V.m. Art. 8 EMRK einen Aufenthaltsanspruch geltend machen, sofern die affektive Beziehung zum Kind von besonderer Intensität ist; als Folge der zivilrechtlichen Entwicklung ist dieses Erfordernis neu zu umschreiben, wobei bei Eltern, die bereits eine Aufenthaltsbewilligung besassen, ein im Rahmen eines üblichen Besuchsrechts ausgeübter persönlicher Kontakt genügt (BGE 139 I 315, E. 2.3 und 2.4). Übt ein sorgeberechtigter ausländischer Elternteil die elterliche Sorge über ein gemeinsames minderjährige Kind mit Schweizer Nationalität aus, stellt ein Verstoss gegen die öffentliche Ordnung keine unabhängige Bedingung dar, die zwangsläufig zum Widerruf der Aufenthaltsbewilligung führt; vielmehr ist eine umfassende Interessenabwägung vorzunehmen (BGE 140 I 145, E. 3 und 4).

Auch im Sozialversicherungsrecht ist der Schutzbereich des Familienlebens relevant: Die gemischte Methode der Invaliditätsbemessung verletzt weder den Anspruch auf Achtung des Privat- und Familienlebens nach Art. 13 Abs. 1 BV und Art. 8 EMRK noch die Grundsätze der Gleichbehandlung und des Diskriminierungsverbots gemäss Art. 8 BV (BGE 137 V 334, E. 6).

3. Wohnung (Art. 13 Abs. 1 Var. 3)

Der Wohnbegriff ist weit zu verstehen: Nicht nur die eigentliche Wohnräumlichkeit, sondern auch die unmittelbare räumliche Umgebung (Garten, Terrasse, Balkon) werden erfasst. Eine Wohnung im Sinne von Art. 13 Abs. 1 BV setzt keine eigene Wohnung im mietrechtlichen Sinn voraus; auch ein einzelnes Zimmer in einem Mehrfamilienhaus oder eine Notunterkunft kann geschützt sein (BGE 144 I 266, E. 3.5). Der Schutz umfasst sowohl das Recht, in der Wohnung ungestört zu bleiben (Schutz vor Durchsuchung, Überwachung), als auch das Recht, überhaupt eine Wohnung zu haben.

4. Brief-, Post- und Fernmeldeverkehr (Art. 13 Abs. 1 Var. 4)

Diese Schutzbereichsvariante geht über den Korrespondenzbegriff der EMRK hinaus und umfasst den gesamten Post- und Fernmeldeverkehr, also Briefe, Pakete, Telefone, Telefax, E-Mail und andere elektronische Kommunikationsformen. Der Schutz bezieht sich auf die Vertraulichkeit der Kommunikation, nicht auf den Inhalt einzelner Nachrichten allein, sondern auch auf die Metadaten der Kommunikation (wer kommuniziert mit wem, wann, wie lange; BGE 147 I 280, E. 6.1). Die Speicherung und Aufbewahrung von Randdaten der Telekommunikation stellt einen Eingriff in das Recht auf Achtung des Privatlebens dar, welches den Anspruch auf informationelle Selbstbestimmung miteinschliesst; die Intensität des Grundrechtseingriffs ist jedoch zu relativieren, soweit die gespeicherten Daten nicht den Inhalt der Kommunikation betreffen und für einen behördlichen Zugriff die qualifizierten Voraussetzungen der StPO erfüllt sein müssen (BGE 144 I 126, E. 4 und 5).

Das Post- und Fernmeldegeheimnis gilt auch, wenn diese Dienste nicht mehr ausschliesslich von den PTT-Betrieben angeboten werden (Botschaft BBl 1997 I 1). Mit der Liberalisierung des Telekommunikationsmarktes erstreckt sich der Schutz auf alle Anbieter von Kommunikationsdienstleistungen.

5. Datenverkehr (Art. 13 Abs. 2)

Art. 13 Abs. 2 BV gewährt das Recht auf Schutz vor Missbrauch persönlicher Daten. Dieses Recht umfasst das sogenannte informationelle Selbstbestimmungsrecht: Jede Person hat das Recht zu entscheiden, ob und welche persönliche Daten sie Preis geben will. Dazu gehört auch der Schutz vor einer unzulässigen Datenerhebung, -bearbeitung und -weitergabe.

Die automatische Fahrzeugfahndung und Verkehrsüberwachung (AFV) greift in dieses Recht ein, da sie die massenhafte und praktisch unbegrenzte Erhebung und Auswertung von Daten ermöglicht, die mit anderen Datensammlungen zusammengeführt und automatisch abgeglichen werden können, wobei der Eingriff weder anlassbezogen noch aufgrund eines konkreten Verdachts erfolgt (BGE 151 I 137, E. 3.3.1; BGE 146 I 11, E. 3.2).

Die nachrichtendienstliche Funk- und Kabelaufklärung stellt ebenfalls einen Eingriff in den Schutzbereich von Art. 13 Abs. 2 BV dar, da bei der Aufklärung Personendaten bearbeitet werden, unabhängig davon, ob die Informationen durch den Nachrichtendienst gespeichert werden (BGE 147 I 280, E. 6.1).

Das Recht auf Einsicht in Polizeiakten kann aus der persönlichen Freiheit (Art. 10 Abs. 2 BV) und dem Anspruch auf Schutz vor Missbrauch persönlicher Daten (Art. 13 Abs. 2 BV) abgeleitet werden: Kann der Betroffene nach dem anwendbaren kantonalen Recht die Berichtigung oder Löschung unrichtiger Daten verlangen, muss er auch die Möglichkeit haben, Einsicht in diese Akten zu nehmen, sofern kein überwiegendes öffentliches Interesse entgegensteht (BGE 126 I 7, E. 3).

Das Sozialhilfegeheimnis und die damit verbundenen Auskunftspflichten privater Dritter berühren den Schutzbereich von Art. 13 Abs. 1 und 2 BV: Die Änderungen des bernischen Sozialhilfegesetzes betreffend Entfallen des Sozialhilfegeheimnisses bei Ermächtigung der betroffenen Person zur Auskunftserteilung und bei Anzeige einer Straftat sowie betreffend Auskunftspflichten privater Dritter wurden vom Bundesgericht als verfassungs- und konventionskonform beurteilt (BGE 138 I 331, E. 5-8).

VI. Eingriff

Ein Eingriff in den Schutzbereich von Art. 13 BV liegt vor, wenn der Staat in Privatleben, Familienleben, Wohnung, Brief-, Post- und Fernmeldeverkehr oder den Datenschutz einer Person eingreift. Massnahmen, die typischerweise Eingriffe darstellen, umfassen:

• Automatische Fahrzeugfahndung und Verkehrsüberwachung (AFV): Schwere Eingriffe in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung (Art. 13 Abs. 2 BV), weil das System die massenhafte und praktisch unbegrenzte Erhebung und Auswertung von Daten ermöglicht (BGE 151 I 137, E. 3.3.1; BGE 146 I 11, E. 3.2).
• DNA-Profil und erkennungsdienstliche Erfassung: Eingriffe in die körperliche Integrität (Art. 10 Abs. 2 BV) und das Recht auf informationelle Selbstbestimmung (Art. 13 Abs. 2 BV); bei friedlichen Kundgebungen besteht die Gefahr eines «chilling effect» (BGE 147 I 372, E. 4.4.2). Die Erstellung und Bearbeitung eines DNA-Profils greift sowohl in das Recht auf körperliche Integrität als auch in das informationelle Selbstbestimmungsrecht ein; es besteht ein verfassungsrechtlicher Anspruch auf Vernichtung des Wangenschleimhautabstrichs, sobald ein DNA-Profil erfolgreich erstellt worden ist (BGE 128 II 259, E. 4).
• Nachrichtendienstliche Aufklärung: Die Funk- und Kabelaufklärung bearbeitet Personendaten und greift in das informationelle Selbstbestimmungsrecht ein (BGE 147 I 280, E. 6.1).
• Übermittlung von Personendaten: Die Weitergabe von gesundheitsbezogenen, höchstpersönlichen Daten an Archive stellt einen Eingriff in den Schutzbereich des Privatlebens und des informationellen Selbstbestimmungsrechts dar (BGE 148 I 233, E. 5.2.6).
• Videoüberwachung des öffentlichen Raums: Die Überwachung des öffentlichen Raums mit technischen Geräten greift in den Schutzbereich von Art. 13 BV ein; das Bundesgericht hat die gesetzliche Überwachungsregelung im zürcherischen Polizeigesetz als verfassungswidrig erklärt (BGE 136 I 87, E. 8.3).
• Randdatenspeicherung im Fernmeldeverkehr: Die Speicherung und Aufbewahrung von Randdaten der Telekommunikation stellt einen Eingriff in das Recht auf Achtung des Privatlebens dar, welches den Anspruch auf informationelle Selbstbestimmung miteinschliesst (BGE 144 I 126, E. 4).
• Verdeckte Ermittlung und Bildaufnahmen: Die sofortige und unwiederbringliche Löschung von Bildaufnahmen verdeckter Ermittler auf Datenträgern der Beschuldigten greift in den Schutzbereich von Art. 13 Abs. 1 BV ein; die Massnahme war unverhältnismässig, da die Staatsanwaltschaft zumindest Kopien der Aufnahmen hätte sicherstellen müssen (BGE 143 I 310, E. 3.4).
• Ausweisung und Aufenthaltsbeendigung: Beeinträchtigung des Privat- und Familienlebens ausländischer Personen (BGE 135 I 143; BGE 126 II 377; BGE 129 II 215).
• Intimbesuche im Strafvollzug: Einschränkungen des Privat- und Familienlebens von Inhaftierten (BGE 150 I 50).
• Steueramtshilfe und Datenübermittlung ins Ausland: Eingriffe in das informationelle Selbstbestimmungsrecht durch Übermittlung von Bankdaten (BGE 148 II 349; BGE 146 I 172; BGE 139 II 404).

VII. Rechtfertigung (Art. 36 BV)

Eingriffe in Art. 13 BV sind nur rechtmässig, wenn sie die Voraussetzungen von Art. 36 BV erfüllen:

1. Gesetzliche Grundlage (Art. 36 Abs. 1 BV)

Eingriffe bedürfen einer gesetzlichen Grundlage. Schwere Eingriffe müssen im Gesetz selbst vorgesehen sein (Qualifizierter Gesetzesvorbehalt). Das Bundesgericht qualifiziert die automatische Fahrzeugfahndung als schweren Eingriff, der einer formellgesetzlichen Grundlage bedarf (BGE 151 I 137, E. 3.3.1; BGE 146 I 11, E. 3.3). Die gesetzliche Grundlage muss hinreichend bestimmt sein: Verwendungszweck, Umfang der Datenerhebung sowie Aufbewahrung und Löschung müssen im Gesetz geregelt sein (BGE 151 I 137, E. 3.3.1).

2. Öffentliches Interesse oder Schutz von Grundrechten Dritter (Art. 36 Abs. 2 BV)

Der Eingriff muss durch ein öffentliches Interesse oder den Schutz von Grundrechten Dritter gerechtfertigt sein. Das allgemeine Interesse, jegliche zur Fahndung ausgeschriebene Person zu identifizieren und aufzugreifen, genügt nicht, um beliebige Kontrollen gegenüber jedermann zu rechtfertigen (BGE 149 I 218, E. 8.7.2).

3. Verhältnismässigkeit (Art. 36 Abs. 3 BV)

Der Eingriff muss verhältnismässig sein. Dies setzt Eignung, Erforderlichkeit und Angemessenheit voraus. Bei der automatischen Fahrzeugfahndung verlangt das Bundesgericht ein gewichtiges öffentliches Interesse; eine Totalüberwachung der Gesellschaft würde den Kerngehalt der informationellen Selbstbestimmung verletzen (BGE 149 I 218, E. 8.8). Die aus der AFV erlangten Daten dürfen grundsätzlich nur zweckgebunden verwendet und nicht beliebig mit anderen Dateien zusammengeführt werden (BGE 149 I 218, E. 8.9.4). Ein strengerer Massstab gilt, wenn automatisierte Abläufe eine unbestimmte Vielzahl von Personen betreffen, die keinerlei Anlass zu einer Kontrolle gegeben haben (BGE 149 I 218, E. 8.7.2).

4. Kerngehalt (Art. 36 Abs. 4 BV)

Der Kerngehalt der Privatsphäre ist unantastbar. Eine Totalüberwachung der Gesellschaft würde den Kerngehalt der informationellen Selbstbestimmung verletzen (BGE 149 I 218, E. 8.8).

VIII. AFV und staatliche Überwachung

Neben der automatischen Fahrzeugfahndung ist auch die polizeiliche Videoüberwachung des öffentlichen Raums ein zentrales Thema der Grundrechtsdogmatik zu Art. 13 BV. Das Bundesgericht hat die gesetzliche Überwachungsregelung im zürcherischen Polizeigesetz als verfassungswidrig erklärt, da sie keine genügend bestimmte Grundlage für den Einsatz technischer Überwachungsgeräte bietet (BGE 136 I 87, E. 8.3). Auch die Ordnung der Aufbewahrung von Aufzeichnungen wurde beanstandet (BGE 136 I 87, E. 8.4).

Die automatische Fahrzeugfahndung und Verkehrsüberwachung (AFV) hat in der jüngeren Rechtsprechung zu einer vertieften Dogmatik des Schutzes der informationellen Selbstbestimmung geführt:

1. AFV als schwerer Eingriff

Die AFV stellt einen schweren Eingriff in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung (Art. 13 Abs. 2 BV) dar, weil das System die massenhafte und praktisch unbegrenzte Erhebung und Auswertung von Daten ermöglicht, die mit anderen Datensammlungen zusammengeführt und automatisch abgeglichen werden können, wobei der Eingriff weder anlassbezogen noch aufgrund eines konkreten Verdachts erfolgt. Dies kann eine abschreckende Wirkung zeitigen («chilling effect»; BGE 151 I 137, E. 3.3.1; BGE 146 I 11, E. 3.2).

2. Gesetzgebungskompetenz

Da die AFV in erster Linie der Strafverfolgung dient, bedarf es einer Grundlage in der StPO; der Kanton ist dafür nicht zuständig (BGE 151 I 137, E. 3.5). Die präventiv-polizeiliche Verwendung ist nur in engen Grenzen zulässig und muss verhältnismässig sein (BGE 151 I 137, E. 3.6).

3. Analysesysteme und Gesichtserkennung

Polizeiliche Analysesysteme im Bereich der seriellen Kriminalität bedürfen einer genügend bestimmten und verhältnismässigen gesetzlichen Grundlage. Die automatisierte Gesichtserkennung stellt einen besonders intensiven Eingriff dar, für den § 4 sexies PolG/LU keine genügende Grundlage bildet (BGE 151 I 137, E. 4.5.5). Das Bundesgericht hat die Norm verfassungskonform ausgelegt, sodass sie lediglich den Einsatz von einfachen Analysesystemen umfasst, bei denen die Analyse nicht aufgrund von Algorithmen, sondern durch Menschen erfolgt und die Daten manuell eingegeben werden (BGE 151 I 137, E. 4.6 und 4.7).

4. Rechtsschutz bei verdeckter Fahndung

Die nachträgliche Beschwerde gegen verdeckte Fahndungsmassnahmen setzt voraus, dass die betroffene Person nachträglich über die Massnahme informiert wird. Die Aufhebung der Regelung, die diese Benachrichtigung aufschieben konnte, bestätigt den Anspruch auf rechtliches Gehören im Bereich der Privatsphäre (BGE 149 I 218, E. 6.3.1).

IX. Leitentscheide