Art. 67 AIG — Einreiseverbot

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In Themen behandeltEntfernungs- und Fernhaltemassnahmen im Ausländer- und Strafrecht

Überblick und Bedeutung

Art. 67 AIG bildet das administrative Kerninstrument des Bundes zur Fernhaltung unerwünschter oder sicherheitsgefährdender ausländischer Personen vom schweizerischen Staatsgebiet und dem gesamten Schengen-Raum. Als verwaltungsrechtliche Fernhaltemassnahme untersagt das Einreiseverbot der betroffenen Person für eine bestimmte Zeitdauer — und in Ausnahmefällen der Gefährdung der Staatssicherheit durch fedpol auch unbefristet — das unbefugte Betreten und den Aufenthalt in der Schweiz (Art. 5 Abs. 1 lit. d AIG).

Gesetzgeberische Entstehung, Ratio Legis und Revisionsgeschichte

1. Reiner Präventionszweck und Abgrenzung zum Strafrecht:
   Nach der ursprünglichen Konzeption bei der Schaffung des Ausländergesetzes dient das Einreiseverbot ausschliesslich der Abwendung künftiger Störungen der öffentlichen Sicherheit und Ordnung; es verfolgt keinerlei Sanktions- oder Strafzweck (BBl 2002 3709, S. 3813). Das Bundesgericht und das Bundesverwaltungsgericht betonen in ständiger Rechtsprechung diesen rein administrativen Charakter: Das Einreiseverbot darf weder als Strafe noch als Zusatztarif für vergangenes Unrecht verhängt werden (BGE 151 IV 249 E. 5.3.4; BVGE 2014/20 E. 8.2).

2. Übernahme der EG-Rückführungsrichtlinie (2008/115/EG):
   Mit der Übernahme der Rückführungsrichtlinie per 1. Januar 2011 (AS 2010 5925; BBl 2009 8881, S. 8896 f.) wurde das schweizerische Einreiseverbotsregime grundlegend an europäische Vorgaben angepasst:

   • In Abs. 1 wurden obligatorische Verhängungstatbestände geschaffen, wenn eine Wegweisung sofort vollstreckbar ist oder die betroffene Person die Ausreisefrist ungenutzt verstreichen liess.
   • Abs. 3 legte neu eine Regelhöchstdauer von fünf Jahren fest, von der nur bei einer «schwerwiegenden Gefahr für die öffentliche Sicherheit und Ordnung» abgewichen werden darf.
   • In historischer Praxisänderung folgerte das Bundesverwaltungsgericht hieraus das zwingende Befristungsgebot für sämtliche durch das SEM verfügten Einreiseverbote (BVGE 2014/20 E. 6.5–6.9).

3. Verhältnis zu Art. 121 Abs. 3–6 BV und der strafrechtlichen Landesverweisung:
   Die Umsetzung der Ausschaffungsinitiative per 1. Oktober 2016 (AS 2016 2329; BBl 2013 5975, S. 5989, 6012) führte zur Einführung der strafrechtlichen Landesverweisung (Art. 66a ff. StGB). Während die Landesverweisung zwingend durch den Strafrichter ausgesprochen wird, bleibt das Einreiseverbot nach Art. 67 AIG die subsidiäre administrative Auffangmassnahme für Sachverhalte ohne strafgerichtliche Verweisung (z.B. Delinquenz im Ausland, Verurteilungen vor Inkrafttreten von Art. 66a StGB oder Verfehlungen unterhalb der Schwelle von Katalogtaten; BGE 151 I 248 E. 5.6).

4. Schengener Reformpaket zum SIS (2020/2022):
   Durch das Schengen-Umsetzungsgesetz, in Kraft seit 22. November 2022 (AS 2021 365; BBl 2020 3465, S. 3481, 3525), wurde das Ermessen der Behörden drastisch beschnitten:

   • Verstösse gegen oder die Gefährdung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung wurden aus dem bisherigen Kann-Katalog (alt Abs. 2 lit. a) in den Muss-Katalog (neu Abs. 1 lit. c) überführt.
   • Für Verstösse gegen Einreise- und Aufenthaltsbestimmungen nach Art. 115 Abs. 1, 116, 117 oder 118 AIG wurde in Abs. 1 lit. d ein weiterer obligatorischer Fernhaltetatbestand normiert.
   • Jedes nationale Einreiseverbot gegen Drittstaatsangehörige zieht grundsätzlich die zwingende Ausschreibung zur Einreise- und Aufenthaltsverweigerung im Schengener Informationssystem (SIS) nach Art. 24 der Verordnung (EU) 2018/1861 nach sich (BGE 147 IV 340 E. 4.4).

5. Übernahme des revidierten Schengener Grenzkodex (2025/2026):
   Mit dem Bundesbeschluss vom 26. September 2025 (AS 2026 197, 198; BBl 2025 1146) wurde Abs. 2 lit. c eingefügt (Missachtung von Einreisebeschränkungen nach Art. 65a AIG) und die Formulierung von Abs. 4 zur Anhörung des NDB durch fedpol redaktionell geschärft.

Prüfschema: Struktur der Tatbestandsmerkmale

Die nachfolgende Tabelle definiert die dogmatische Prüfungsreihenfolge und bildet das Gliederungsraster der Kommentierung:

A. Behördenzuständigkeit: SEM vs. fedpol

Die sachliche Zuständigkeit für den Erlass von Einreiseverboten ist auf Bundesebene zweigeteilt:

1. Zuständigkeit des SEM (Abs. 1–3, Abs. 5):
   Das Staatssekretariat für Migration (SEM) ist originär zuständig für Einreiseverbote aus Gründen der allgemeinen öffentlichen Sicherheit und Ordnung, der Missachtung ausländerrechtlicher Vorschriften, der Verursachung von Sozialhilfekosten oder des Nichtbefolgens von Wegweisungen. Die kantonalen Migrationsämter besitzen keine eigene Kompetenz, Einreiseverbote nach Art. 67 AIG zu verfügen; ihnen steht lediglich ein formelles Antragsrecht an das SEM zu.

2. Zuständigkeit des fedpol (Abs. 4):
   Das Bundesamt für Polizei (fedpol) verfügt Einreiseverbote ausschliesslich zur Wahrung der inneren oder der äusseren Sicherheit der Eidgenossenschaft (Staatsschutz, Terrorismusbekämpfung, organisierte Kriminalität, Spionage). Das fedpol hört vorgängig zwingend den Nachrichtendienst des Bundes (NDB) an.

Leitsatz. Die Trennung der Zuständigkeiten zwischen SEM und fedpol knüpft an das Schutzgut an: Gewöhnliche Kriminalität und migrationsrechtliche Verstösse unterstehen der Kompetenz des SEM, während Gefährdungen der staatlichen Existenz oder der demokratischen Grundordnung dem fedpol zugewiesen sind.

B. Obligatorische Einreiseverbote (Muss-Tatbestände, Abs. 1)

Abs. 1 verpflichtet das SEM zum Erlass eines Einreiseverbots («Das SEM verfügt… unter Vorbehalt von Absatz 5»). Der Behörde steht bei Vorliegen eines Tatbestands kein Entschliessungsermessen mehr zu; ein Absehen von der Massnahme ist ausschliesslich über die eng begrenzte Ausnahmeklausel von Abs. 5 zulässig.

1. Sofort vollstreckbare Wegweisung (Abs. 1 lit. a)

Wurde einer ausländischen Person die Ausreisefrist gestützt auf Art. 64d Abs. 2 lit. a–c AIG verweigert (namentlich wegen Untertauchens- oder Fluchtgefahr, schwerer Bedrohung der öffentlichen Sicherheit oder Rechtsmissbrauch), ist die Wegweisung sofort vollstreckbar. In diesem Fall muss zwingend ein Einreiseverbot ergehen, um die Umgehung der sofortigen Vollstreckung zu sanktionieren.

2. Nichtausreise innerhalb der angesetzten Frist (Abs. 1 lit. b)

Reist eine weggewiesene Person nach Ablauf der ihr formell angesetzten Ausreisefrist (Art. 64d Abs. 1 AIG) nicht selbständig aus, löst dieses pflichtwidrige Verweilen (sog. «Overstay») automatisch die Pflicht zur Verhängung eines Einreiseverbots aus.

3. Verstoss gegen oder Gefährdung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung (Abs. 1 lit. c)

Dieser Tatbestand umfasst strafbare Handlungen im In- oder Ausland sowie Verhaltensweisen, die eine konkrete Gefahr für Rechtsgüter Dritter darstellen.

Die richterliche Lückenfüllung bei Nicht-Weggewiesenen (BVGE 2024 VII/4)

Mit der Gesetzesreform von 2022 wurde Art. 67 Abs. 1 Einleitungssatz neu mit dem Wortlaut «gegenüber weggewiesenen Ausländerinnen und Ausländern» versehen. Gleichzeitig wurde der Verstoss gegen die öffentliche Sicherheit (bisher ein Kann-Grund unter alt Abs. 2 lit. a) in den Muss-Katalog von Abs. 1 als lit. c verschoben.

Dies führte zu einem schwerwiegenden Wertungswiderspruch: Nach dem strikten Wortlaut konnten Personen, die gar nie formell weggewiesen worden waren (z.B. weil sie sich im Ausland aufhielten, freiwillig ausreisten oder direkt an der Grenze kontrolliert wurden), nicht nach Abs. 1 lit. c mit einem Einreiseverbot belegt werden.

Das Bundesverwaltungsgericht korrigierte dieses gesetzgeberische Versehen in einem Grundsatzurteil:

Wortlaut des Gerichts:
«Durch die Transferierung unter den (bestehenden) Tatbestand von Art. 67 Abs. 1 AIG (‘gegenüber weggewiesenen Ausländerinnen und Ausländern’) wurde der Anwendungsbereich von Art. 67 Abs. 1 Bst. c AIG eingeschränkt, ohne dass dies beabsichtigt war… Es liegt eine (unechte) Lücke vor, die auf ein gesetzgeberisches Versehen zurückzuführen ist. Der Fernhaltegrund gemäss Art. 67 Abs. 1 Bst. c AIG ist entgegen dem Wortlaut auch auf Personen anzuwenden, die nicht weggewiesen worden sind.»
(BVGer BVGE 2024 VII/4 vom 29. Januar 2024 E. 7.9–7.11)

Grenzkasuistik zu Abs. 1 lit. c: Angewandt vs. Verworfen

• Tatbestand bejaht (Anwendungsfall):
  Ein kosovarischer Staatsangehöriger hielt sich mehrfach als Kriminaltourist in der Schweiz auf und beging banden- und gewerbsmässige Einbruchdiebstähle. Er reiste vor Erlass einer formellen Wegweisungsverfügung selbständig nach Italien aus. Das SEM verfügte gestützt auf Art. 67 Abs. 1 lit. c AIG ein fünfjähriges Einreiseverbot. Die Beschwerde, wonach er mangels kantonaler Wegweisungsverfügung kein «weggewiesener Ausländer» sei, wurde unter Hinweis auf die Schliessung der Gesetzeslücke abgewiesen (BVGer BVGE 2024 VII/4 E. 7.11).
• Tatbestand verneint (Verwerfungsfall):
  Eine ausländische Person leistete im Rahmen einer zivilrechtlichen Auseinandersetzung einer gerichtlichen Vorladung keine Folge und wurde mit einer geringfügigen Ordnungsbusse belegt. Das SEM qualifizierte dies als Verstoss gegen die öffentliche Ordnung und verhängte ein zweijähriges Einreiseverbot. Das Bundesverwaltungsgericht hob das Verbot auf: Blosse zivilprozessuale Säumnisse oder Bagatellordnungsverstösse ohne strafrechtliche Relevanz und ohne Beeinträchtigung elementarer Rechtsgüter erreichen die Eingriffsschwelle von Art. 67 Abs. 1 lit. c AIG nicht (BVGer C-7267/2010 E. 4.2).

4. Bestrafung wegen migrationsrechtlicher Straftaten (Abs. 1 lit. d)

Wurde eine Person wegen rechtswidriger Einreise oder rechtswidrigen Aufenthalts (Art. 115 Abs. 1 AIG), Erleichterung der rechtswidrigen Einreise / Schlepperei (Art. 116 AIG), Beschäftigung von Ausländerinnen und Ausländern ohne Bewilligung (Art. 117 AIG) oder Täuschung der Behörden (Art. 118 AIG) bestraft — oder hat sie dies versucht —, ist das Einreiseverbot zwingend zu verhängen. Ein rechtskräftiger Strafbefehl genügt als Nachweis.

Leitsatz. Abs. 1 statuiert zwingendes Bundesrecht. Liegt einer der Tatbestände der Buchstaben a bis d vor, ist das SEM zum Erlass des Einreiseverbots verpflichtet; für nicht weggewiesene Delinquenten gilt Art. 67 Abs. 1 lit. c AIG nach BVGE 2024 VII/4 kraft richterlicher Lückenfüllung uneingeschränkt fort.

C. Fakultative Einreiseverbote (Kann-Tatbestände, Abs. 2)

Absatz 2 räumt dem SEM pflichtgemässes Entschliessungsermessen ein. Die Behörde hat im Einzelfall zu prüfen, ob die Verhängung einer Fernhaltemassnahme verhältnismässig und durch ein sachliches Interesse geboten ist.

1. Verursachung von Sozialhilfekosten (Abs. 2 lit. a)

Ein Einreiseverbot kann verfügt werden, wenn eine ausländische Person während ihres Aufenthalts Sozialhilfeleistungen bezogen und damit die öffentliche Hand finanziell belastet hat.

Dogmatische Schranke: Gefahr zukünftiger Neuverschuldung erforderlich

Das Bundesverwaltungsgericht verlangt für die Ausübung des Ermessens eine zukunftsgerichtete Prognose:

1. Der blosse historische Bezug von Sozialhilfe reicht für sich allein nicht aus, wenn feststeht, dass die betroffene Person bei einer künftigen Wiedereinreise über ausreichende eigene Mittel oder einen gesicherten Unterhalt verfügt.
2. Das Einreiseverbot darf nicht als fiskalisches Druckmittel zur Eintreibung ausstehender Unterstützungsbeiträge missbraucht werden (BVGer F-1812/2017 vom 5. März 2018 E. 6.3).
3. FZA-Vorbehalt: Gegenüber Staatsangehörigen von EU-/EFTA-Staaten ist ein Einreiseverbot gestützt auf Art. 67 Abs. 2 lit. a AIG grundsätzlich unzulässig, da Art. 5 Anhang I FZA Massnahmen aus rein wirtschaftlichen Gründen kategorisch untersagt (BGE 139 II 121 E. 5.1; BVGer F-5184/2020 E. 4.2).

2. Ausländerrechtliche Festhaltung (Abs. 2 lit. b)

Wurde gegen die betroffene Person eine Vorbereitungs-, Ausschaffungs- oder Durchsetzungshaft nach Art. 75–78 AIG angeordnet und richterlich bestätigt, kann das SEM ein Einreiseverbot erlassen. Die Massnahme bezweckt, Personen fernzuhalten, deren Ausschaffung nur unter Anwendung von Zwangsmitteln durchgesetzt werden konnte.

3. Missachtung von Einreisebeschränkungen (Abs. 2 lit. c)

Eingefügt durch die Revision 2025/2026 im Nachvollzug des Schengener Grenzkodex: Wer Einreisebeschränkungen oder weitere Massnahmen an den Grenzen missachtet (Art. 65a AIG), kann mit einem Einreiseverbot belegt werden (BBl 2025 1146).

Leitsatz. Einreiseverbote nach Abs. 2 verlangen eine strenge Verhältnismässigkeitsprüfung. Insbesondere der Bezug von Sozialhilfe rechtfertigt ein Einreiseverbot nur bei konkreter Gefahr fortdauernder Hilfsbedürftigkeit und bleibt gegenüber Freizügigkeitsberechtigten europarechtlich unzulässig.

D. Dauer des Einreiseverbots und Bemessung (Abs. 3)

Die Befristung des Einreiseverbots ist gesetzlich abgestuft und unterliegt strengen europarechtlichen Schranken.

1. Regelhöchstdauer von fünf Jahren (Abs. 3 Satz 1)

Das Einreiseverbot wird für eine Dauer von höchstens fünf Jahren verfügt. Die Festlegung innerhalb dieses Rahmens bemisst sich nach dem Verschulden, der Schwere der Gefährdung, der bisherigen Führung und den privaten Gegeninteressen (Art. 96 AIG). Die Behörde trifft eine gesteigerte Begründungspflicht bei der Festsetzung der Verbotsdauer (BGer 2C_1020/2019 vom 31. März 2020 E. 3.4).

2. Schwerwiegende Gefahr für die öffentliche Sicherheit und Ordnung (Abs. 3 Satz 2)

Eine Dauer von mehr als fünf Jahren darf nur angeordnet werden, wenn die betroffene Person eine «schwerwiegende Gefahr» darstellt.

Kriterien der schwerwiegenden Gefahr

Nach der Leitjudikatur von Bundesgericht (BGE 139 II 121 E. 6.3) und Bundesverwaltungsgericht (BVGE 2014/20 E. 5.2) liegt eine schwerwiegende Gefahr vor bei:

• Gefährdung hochwertiger Rechtsgüter (Leib und Leben, körperliche, geistige oder sexuelle Integrität, Gesundheit);
• Schwerkriminalität mit grenzüberschreitendem Bezug (organisierte Kriminalität, Terrorismus, qualifizierter Drogenhandel, Menschenhandel);
• langjähriger, gewerbsmässiger Delinquenz mit beträchtlicher Schadenssumme und ungünstiger Legalprognose;
• wiederholten Taten trotz mehrjähriger Zuchthaus- oder Freiheitsstrafen.

Obergrenze bei Überschreitung: 15 bzw. 20 Jahre

Wird die Fünfjahresgrenze durchbrochen, darf das SEM die Massnahme nicht grenzenlos ausdehnen. In Anlehnung an den verfassungsrechtlichen Massstab von Art. 121 Abs. 5 BV und Erwägungsgrund 14 der Rückführungsrichtlinie beträgt die Höchstdauer:

• maximal 15 Jahre im Regelfall der schwerwiegenden Gefahr;
• maximal 20 Jahre im Wiederholungsfall (BVGE 2014/20 E. 7).

3. Zwingendes Befristungsgebot für das SEM (Praxisänderung BVGE 2014/20)

Unter alter Praxis verhängte das SEM/BFM bei unklarer Prognose regelmässig «unbefristete» Einreiseverbote (BVGE 2013/4 E. 7.3). Diese Rechtsprechung gab das Bundesverwaltungsgericht in Abkehr von seiner bisherigen Praxis auf:

In europarechtskonformer Auslegung von Art. 11 Abs. 2 der Rückführungsrichtlinie sowie im Lichte des EuGH-Urteils Filev und Osmani (C-297/12) sind alle vom SEM verfügten Einreiseverbote zwingend auf eine bestimmte Zeitdauer zu befristen (BVGE 2014/20 E. 6.5–6.9). Unbefristete Einreiseverbote darf ausschliesslich das fedpol gestützt auf Abs. 4 erlassen.

Kasuistiktabelle: Bemessung der Einreiseverbotsdauer

Leitsatz. Einreiseverbote des SEM sind ausnahmslos auf eine bestimmte Zeitdauer zu befristen. Die Regelhöchstdauer beträgt fünf Jahre; eine Verlängerung auf maximal 15 Jahre (im Wiederholungsfall 20 Jahre) setzt eine qualifizierte Gefährdung hochrangiger Rechtsgüter oder Schwerkriminalität voraus.

E. Sonderzuständigkeit fedpol zur Wahrung der Staatssicherheit (Abs. 4)

Art. 67 Abs. 4 AIG begründet die präventiv-polizeiliche Spezialzuständigkeit des fedpol zur Wahrung der inneren oder äusseren Sicherheit der Schweiz.

1. Bedrohung der inneren oder äusseren Staatssicherheit

Die Begriffe der inneren und äusseren Sicherheit sind eng auszulegen. Sie erfassen Gefahren für die staatliche Souveränität, die Integrität des Staatsgebiets, die Institutionen des demokratischen Rechtsstaats sowie terroristische Bedrohungen, gewalttätigen Extremismus, verbotenen Nachrichtendienst und Schwerkriminalität im Umfeld mafiöser krimineller Organisationen (BVGE 2022 VII/3 E. 7–8).

2. Beweismass und Substanziierung (BVGE 2022 VII/3)

Im Unterschied zum Strafverfahren gilt im Verfahren nach Art. 67 Abs. 4 AIG nicht der Grundsatz «in dubio pro reo»:

• Das fedpol muss keine rechtskräftige strafrechtliche Verurteilung (z.B. nach Art. 260ter StGB) nachweisen.
• Es genügt die fundierte Darlegung hinreichend konkreter Risikofaktoren und tatsächlicher Anhaltspunkte, aus denen sich die Gefährdung der Sicherheit logisch ableitet (BVGE 2022 VII/3 E. 13.5).
• Vor Erlass ist der Nachrichtendienst des Bundes (NDB) zwingend anzuhören.

3. Befugnis zu mehrjährigen und unbefristeten Verboten

Abs. 4 Satz 2 ermächtigt fedpol ausdrücklich, Einreiseverbote für mehr als fünf Jahre und in schwerwiegenden Fällen unbefristet auszusprechen. Die Befristungsdoktrin von BVGE 2014/20 gilt für fedpol-Verfügungen nach Abs. 4 nicht, da der Schutz der Staatssicherheit von der EG-Rückführungsrichtlinie ausgenommen ist (BBl 2009 8881, S. 8896).

Leitsatz. Das fedpol-Einreiseverbot nach Abs. 4 ist eine sicherheitspolizeiliche Abwehrmassnahme. Zur Begründung bedarf es keiner strafgerichtlichen Verurteilung; das Vorliegen substanziierter polizeilicher und nachrichtendienstlicher Risikofaktoren reicht aus, um auch unbefristete Fernhaltemassnahmen anzuordnen.

F. Ausnahmen, Suspension und Aufhebung (Abs. 5)

Art. 67 Abs. 5 AIG fungiert als gesetzliches Sicherheitsventil zur Wahrung des Verhältnismässigkeitsprinzips und völkerrechtlicher Verpflichtungen (Art. 8 EMRK).

1. Absehen von der Verhängung oder endgültige Aufhebung

Die Behörde kann aus humanitären oder anderen wichtigen Gründen vom Erlass absehen oder ein bestehendes Verbot endgültig aufheben. Dies erfordert eine umfassende Interessenabwägung zwischen den öffentlichen Sicherheitsinteressen und den privaten Interessen der Person.

2. Vorübergehende Suspendierung (Suspensionsbewilligung)

Häufigster Anwendungsfall in der Praxis ist die vorübergehende Suspension des Einreiseverbots für einen eng befristeten Zeitraum (Tage bis wenige Wochen):

• Zwecke: Teilnahme an Gerichtsverhandlungen in der Schweiz, Ausübung des Besuchsrechts zu minderjährigen Kindern, schwere Krankheits- oder Todesfälle in der Familie.
• Konditionen: Die Suspension wird regelmässig mit Auflagen verbunden (z.B. Meldepflicht bei der Grenzpolizei, Kaution, strikte Begrenzung auf einen Kanton).

3. Ausschluss der Wiedererwägung wegen Wohlverhaltens (Praxisänderung BVGE 2021 VII/2)

Unter der früheren Rechtsprechung bildete mehrjähriges klagloses Verhalten im Ausland einen Grund für die Wiedererwägung befristeter Einreiseverbote (BVGE 2008/24 E. 4.3). Diese Praxis hat das Bundesverwaltungsgericht aufgegeben:

Wortlaut des Gerichts:
«Klagloses Verhalten während der Geltungsdauer des Einreiseverbots stellt keinen Grund für eine Wiedererwägung dar und begründet keinen Anspruch auf periodische Überprüfung der Massnahme… Bei befristeten Einreiseverboten muss bereits im Zeitpunkt der Verfügung eine Risikoprognose vorgenommen werden… Der Betroffene hat während der Dauer des Einreiseverbots unter Beweis zu stellen, dass er sich an die Rechtsordnung zu halten vermag. Entsprechend kann klagloses Verhalten… nicht Anlass zu einer Neubeurteilung des öffentlichen Interesses bilden. Korrektes Verhalten wird vielmehr vorausgesetzt.»
(BVGer BVGE 2021 VII/2 vom 16. März 2021 E. 4.4)

Die vorzeitige Aufhebung eines befristeten Einreiseverbots richtet sich somit ausschliesslich nach den strengen Ausnahmevoraussetzungen von Art. 67 Abs. 5 AIG (echte neue Tatsachen, schwere humanitäre Notlagen).

Leitsatz. Klagloses Verhalten im Ausland rechtfertigt bei Drittstaatsangehörigen keine Wiedererwägung eines befristeten Einreiseverbots. Eine vorzeitige Aufhebung oder vorübergehende Suspension setzt den Nachweis qualifizierter humanitärer Gründe nach Abs. 5 voraus.

G. Besondere personelle Geltungsbereiche und Schengen-Recht

1. Bürger der EU/EFTA unter dem Freizügigkeitsabkommen (FZA)

Gegenüber Staatsangehörigen der EU- und EFTA-Mitgliedstaaten gilt ein substanziell gesteigerter Schutzstandard:

• Art. 5 Anhang I FZA: Ein Einreiseverbot darf nur erlassen werden, wenn das persönliche Verhalten der betroffenen Person eine «tatsächliche, gegenwärtige und hinreichend schwere Gefährdung darstellt, die ein Grundinteresse der Gesellschaft berührt» (BGE 139 II 121 E. 5.3).
• Generalprävention verboten: Einreiseverbote gegen FZA-Bürger dürfen nicht auf generalpräventive Motive gestützt werden; erforderlich ist stets eine konkrete spezialpräventive Rückfallgefahr (BGE 139 II 121 E. 5.3).
• Anspruch auf Neubeurteilung: Im Gegensatz zu Drittstaatsangehörigen haben FZA-Bürger kraft Unionsrechts nach angemessener Zeit Anspruch auf eine Neubeurteilung der Massnahme anhand der aktuellen Gefährdungslage (BVGE 2021 VII/2 E. 4.3 unter Hinweis auf EuGH Shingara und Radiom).

2. Ausschreibung im Schengener Informationssystem (SIS)

Nationale Einreiseverbote gegen Drittstaatsangehörige führen in der Regel zur Ausschreibung zur Einreiseverweigerung im SIS (Art. 24 Verordnung [EU] 2018/1861).

• Strafmasskriterium: Die Ausschreibung im SIS verlangt gemäss BGE 147 IV 340 nicht, dass die Person zu einer Freiheitsstrafe von mindestens einem Jahr verurteilt wurde; es genügt, wenn der zugrunde liegende Straftatbestand eine Höchststrafe von mindestens einem Jahr vorsieht (BGE 147 IV 340 E. 4.5–4.7).
• Verhältnismässigkeit der SIS-Ausschreibung: Die SIS-Ausschreibung entfaltet Wirkung für das gesamte Schengen-Gebiet. Liegen schützenswerte private Interessen im europäischen Ausland vor, kann die Massnahme auf das Hoheitsgebiet der Schweiz beschränkt werden (Rein nationales Einreiseverbot).

3. Verhältnis zur strafrechtlichen Landesverweisung (Art. 66a StGB)

Wurde durch ein Strafgericht eine Landesverweisung nach Art. 66a StGB ausgesprochen, bewirkt diese ipso iure ein Einreiseverbot (Art. 5 Abs. 1 lit. d AIG). Das Einreiseverbot nach Art. 67 AIG hat weitgehend dieselbe Schutzfunktion (BGE 151 IV 249 E. 5.3.4). Bei Gesuchen um vorübergehende Einreisebewilligung trotz bestehender strafrechtlicher Landesverweisung wendet die Praxis die Grundsätze von Art. 67 Abs. 5 AIG sinngemäss an (BGE 151 I 248 E. 5.7.2).

Leitsatz. Das FZA schützt Unionsbürger vor rein generalpräventiven Einreiseverboten und garantiert einen periodischen Überprüfungsanspruch. Drittstaatsangehörige unterliegen demgegenüber der SIS-Ausschreibung, die das gesamte Schengen-Gebiet sperrt.

H. Kantonale Praxisfragen

In der kantonalen Vollzugspraxis stellen sich zwei zentrale Streitfragen:

1. Bindungswirkung und Vorfragenkompetenz bei kantonalen Wiederzulassungsgesuchen

Ein gravierender Berührungspunkt zwischen kantonalem Bewilligungsrecht und eidgenössischem Einreiseverbot liegt in Gesuchen um Wiederzulassung oder Familiennachzug straffällig gewordener Ausländer:

• Der Streitpunkt: Kann ein Kanton ein Gesuch um Erteilung einer Aufenthaltsbewilligung (Art. 42 ff. AIG) ablehnen, solange ein vom SEM verfügtes Einreiseverbot in Kraft ist?
• Die Judikatur: Gemäss ständiger bundesgerichtlicher und kantonaler Rechtsprechung knüpfen die kantonalen Migrationsämter und Verwaltungsgerichte für den Zeitpunkt der Neubeurteilung eines Aufenthaltsanspruchs an die Dauer des Einreiseverbots nach Art. 67 AIG an (sog. Zweiphasenprüfung; BGE 130 II 493 E. 5; BGE 136 II 177 E. 2.1).
• Praxis des Zürcher Verwaltungsgerichts: Hat sich der Betroffene während der massgeblichen Frist (in der Regel fünf Jahre, bei Schwerkriminalität länger) im Ausland nicht nachweisbar klaglos bewährt, ist das kantonale Bewilligungsgesuch wegen fortbestehenden Fernhalteinteresses abzuweisen. Das formelle Einreiseverbot sperrt das kantonale Verfahren materiell (ZH VG VB.2016.00231 vom 24. August 2016 E. 2.3).

2. Ausschliessliche Bundeszuständigkeit bei Suspensionsgesuchen (Art. 67 Abs. 5 AIG)

Oft benötigen weggewiesene Personen eine Einreisebewilligung, um an einem kantonalen Straf-, Zivil- oder Kindesschutzverfahren persönlich teilzunehmen:

• Der Streitpunkt: Sind kantonale Gerichte oder kantonale Justizdepartemente befugt, die Einreise für die Dauer des Verfahrens vorübergehend zu bewilligen oder das Einreiseverbot punktuell aufzuheben?
• Die Klärung: Das Justiz- und Sicherheitsdepartement des Kantons Luzern stellte klar, dass für die Prüfung eines Gesuchs um (vorübergehende) Suspendierung ausschliesslich das Staatssekretariat für Migration (SEM) zuständig ist (LU JSD 2017 5 vom 6. Februar 2017 E. 3.1–3.2). Kantonale Behörden besitzen keinerlei Dispensationskompetenz; ein Gesuch an den Kanton ist wegen sachlicher Unzuständigkeit abzuweisen oder zuständigkeitshalber an das SEM zu überweisen.

Leitsatz. Kantonale Behörden haben keine Kompetenz zur Suspendierung eines Einreiseverbots. Im Bewilligungsverfahren stützt sich die kantonale Praxis bei der Verweigerung der Wiederzulassung auf die Dauer des eidgenössischen Einreiseverbots ab.

I. Praxishinweise

Für betroffene Personen und ihre Rechtsvertretung:

1. Keine Wiedererwägung mit blossem Wohlverhalten begründen: Gesuche um Aufhebung eines befristeten Einreiseverbots wegen beanstandungsfreier Führung im Ausland sind aussichtslos (BVGE 2021 VII/2 E. 4.4). Anträge müssen sich strikt auf echte humanitäre Notlagen (Art. 67 Abs. 5 AIG), schwere Krankheiten oder fundamentale Wandlungen der familiären Verhältnisse (Art. 8 EMRK) stützen.
2. Suspensionsgesuche frühzeitig beim SEM einreichen: Ist die persönliche Anwesenheit an einer Gerichtsverhandlung in der Schweiz erforderlich, ist das Suspensionsgesuch unter Beilage der gerichtlichen Vorladung mindestens 3–4 Wochen im Voraus direkt beim SEM (nicht beim kantonalen Gericht!) einzureichen (LU JSD 2017 5 E. 3.1).
3. FZA-Privileg aktiv geltend machen: Bei EU-/EFTA-Bürgern das Fehlen einer gegenwärtigen, individuellen Rückfallgefahr substantiiert rügen; generalpräventive Begründungen des SEM sind vor Bundesverwaltungsgericht anfechtbar (BGE 139 II 121 E. 5.3).
4. Begründungsdichte bei mehr als fünf Jahren anfechten: Überschreitet das SEM die fünfjährige Regelhöchstdauer, muss die Behörde im Detail nachweisen, inwiefern eine «schwerwiegende Gefahr» vorliegt. Fehlt eine Auseinandersetzung mit den Rechtsgütern, liegt ein Ermessensfehler vor (BGer 2C_1020/2019 E. 3.4).

Für kantonale Migrations- und Polizeibehörden:

1. Keine eigenen Suspendierungsverfügungen erlassen: Benötigt eine mit Einreiseverbot belegte Person Zutritt zur Schweiz, das Gesuch unverzüglich an das SEM überweisen; kantonale Bewilligungen sind nichtig (LU JSD 2017 5 E. 3.2).
2. Anträge an das SEM präzise dokumentieren: Anträge auf Verhängung eines Einreiseverbots nach Haftentlassung (Abs. 2 lit. b) oder wegen Ausreisefristversäumnis (Abs. 1 lit. b) sind mit sämtlichen Strafakten, Haftbestätigungen und Zustellnachweisen einzureichen.
3. Zweiphasenprüfung bei Wiederzulassung beachten: Bei Familiennachzugsgesuchen früher weggewiesener Straftäter die Fünfjahresfrist abwarten und vom Gesuchsteller den lückenlosen Nachweis des Wohlverhaltens im Ausland einfordern (ZH VG VB.2016.00231 E. 3.4).

Für die verfügende Bundesbehörde (SEM und fedpol):

1. Befristungsgebot zwingend einhalten: Einreiseverbote des SEM müssen ausnahmslos auf ein festes Datum befristet werden; unbefristete Massnahmen sind rechtswidrig (BVGE 2014/20 E. 6.9). Unbefristete Verbote bleiben dem fedpol nach Abs. 4 vorbehalten.
2. Lückenfüllung bei Delinquenten ohne Wegweisung anwenden: Bei straffällig gewordenen Personen, die das Land vor Erlass einer Wegweisung verlassen haben, ist Art. 67 Abs. 1 lit. c AIG gestützt auf BVGE 2024 VII/4 direkt anzuwenden.
3. Verhältnismässigkeit der SIS-Ausschreibung prüfen: Bei Drittstaatsangehörigen mit engen familiären Banden in anderen Schengen-Staaten stets prüfen, ob die Ausschreibung im SIS auf das Schweizer Hoheitsgebiet zu beschränken ist (BGE 147 IV 340 E. 4.8).